W lecie roku 1916 pewne było jedno: decydujący głos w sprawie polskiej ma Rzesza Niemiecka – a rozgrywka toczy się o to, na jakich warunkach Berlin eksploatować będzie gospodarczo okupowane tereny i sięgać po polskiego rekruta. Józef Piłsudski podniósł stawkę, podając się do dymisji. Opozycyjna wobec niego legionowa Rada Pułkowników zażądała w memoriale „uznania Legionów za Wojsko Polskie", lekko szalony zagończyk polityczny Władysław Studnicki już w maju złożył Niemcom propozycję odbudowania sojuszniczej Polski z granicą na, bagatela, Dźwinie i Berezynie. Słowa „rząd Polski" i „niepodległość" wisiały w powietrzu: kto jednak miał podnosić stawkę i negocjować szczegóły czasowego bodaj kontraktu z Berlinem i wyraźnie już drugoplanowym Wiedniem?
Najpierw porozumieć się musieli sami zaborcy. Dopiero w sierpniu 1916 roku kanclerz Rzeszy Theobald Bethmann-Hollweg uzgodnił z szefem austro-węgierskiej dyplomacji Stephanem Burianem, że czas na pogrzebanie koncepcji „austro-polskiej": będzie konstytucyjne – i satelickie wobec Berlina – Królestwo Polskie.
Rozpoczyna się gorączkowe poszukiwanie partnerów i współpracowników: pracują nad tym generał Hans von Beseler, czyli generalny gubernator ziem zajętych przez Niemców, i zapomniany dziś Bogdan Hutten-Czapski, doradca Wilhelma II, sam przedstawiający się jako „pochodzenia szlacheckiego, narodowości polskiej, obywatelstwa pruskiego, wyznania katolickiego, wychowania kosmopolitycznego, z przekonań liberała..." – chociaż księżna Maria Lubomirska, dama mściwa i wpływowa, autorka świetnych pamiętników, zapamiętała go jako „zastraszonego pruskiego dworaka".
Aktywiści, działacze Naczelnego Komitetu Narodowego, ludzie Komendanta, narodowcy, PPS-owcy i działacze Polskiej Organizacji Wojskowej negocjują, spierają się i licytują. Wreszcie, po sekretnych rozmowach w Berlinie i Wiedniu z siedmioosobową delegacją polską, akt proklamujący niepodległość Polski jest gotów.
Początkowo zamierzano go ogłosić 2 listopada, w Dzień Zaduszny, na czas jednak uświadomiono sobie groźbę qui pro quo i ostatecznie dopiero w niedzielę 5 listopada 1916 roku ukazała się proklamacja dwóch cesarzy mówiąca o „powołaniu do życia samodzielnego państwa, Królestwa Polskiego". Nieznane były jego granice, osoba przyszłego monarchy ani struktura władz; nie wiedziano, kto prowadzić będzie (to najbardziej zapalna wówczas kwestia) pobór rekruta.