Impulsem dla mojej wypowiedzi stała się publikacja autorstwa Prof. Michała Romanowskiego i aplikantki adwokackiej Katarzyny Zarzyckiej na portalu internetowym „Rzeczpospolitej" w dniu 26 listopada 2020 r. pod tytułem: KNF magiczną „Tiarą Przydziału" z Harry'ego Pottera. Już sam sposób ujęcia tematu w tytule przez autorów oraz przyjęta konwencja tekstu odwołująca się do dziecięcej fantastyki – jakkolwiek nie pozbawiony kreatywności – może wskazywać na pewną nonszalancję w podejściu do oceny odpowiedzialności menadżerów w instytucjach finansowych. W tekście argumenty natury prawniczej przeplatają się z cytatami i odwołaniami do książki dla kilkulatków, zagnieżdżonej w magicznym uniwersum. Ta podwójna forma sama w sobie może już prowadzić do dezorientacji odbiorcy i wywołania wrażenia, że KNF w sprawowaniu nadzoru nad sektorem finansowym jest oderwana od rzeczywistości i pozostaje w świecie iluzji i wypaczonych wyobrażeń. Zabieg ten jest oczywistym przykładem banalizacji zagadnienia i ucieczki od realiów rynkowych i nadzorczych. Taka zaprezentowana logika rozumienia tematu wymaga naprostowania poprzez naświetlenie kilku pominiętych aspektów. Przyjrzyjmy się więc zarzutom stawianym przez autorów publikacji.
Kilka słów o ważeniu wartości
Niestety autorzy publikacji przemknęli się po powierzchni aksjologicznych podstaw funkcjonowania systemu finansowego. Powołując się na konstytucyjnie chronioną wolność gospodarczą, która może być ograniczona tylko ze względu na interes publiczny, sprawa właścicielskie podmiotów do doboru członków organów oraz prawo do osiągania zysku – uwypuklili wyłącznie tezę o pętaniu biznesu finansowego wymaganiami regulacyjnymi oraz przez działanie KNF. Skrzętnie pominęli „drobny" fakt, że działalność biznesowa instytucji finansowych jest oparta zasadniczo o środki pieniężne powierzone im przez klientów. Menadżerowie, zwłaszcza banków, nie zarządzają więc własnymi funduszami, lecz pieniędzmi obywateli, często oszczędnościami ich życia. Ponadto, prowadzenie działalności bankowej w dzisiejszej jej formule korzysta z dobrodziejstwa w postaci ustawowej gwarancji depozytów, którą są gwarantowane do ustawowo określonego poziomu przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny, utworzony z mocy ustawy. Biznes bankowy ma więc w sobie element publiczny, co wiąże się choćby właśnie z faktem, iż korzysta z gwarancji depozytów ustanowionej przez państwo. M.in. waga tego aspektu zadecydowała o ustanowieniu KNF strażnikiem interesu publicznego, rozumianego jako ochrona praw wszystkich, a nie tylko wybranych uczestników rynku finansowego. Rolą nadzoru jako czynnika kontrolującego system jest wyważanie – nie zawsze zbieżnych – interesów różnych uczestników rynku finansowego. Zatem jeśli już ważymy lub porównujemy wartości konstytucyjne, to rzetelność nakazuje, aby nie zapominać, że nie tylko akcjonariusze mają prawo do realizowania swoich zysków, lecz takie same prawo przysługuje również klientom instytucji finansowych, a przynajmniej prawo do ochrony powierzonych środków finansowych. Jednym z narzędzi nadzorczych, które mają zapewnić prawidłowość, bezpieczeństwo i stabilność funkcjonowania rynku jest ocena i autoryzacja osób pełniących kluczowe funkcje w podmiotach nadzorowanych przez KNF. Czy zdaniem autorów publikacji klienci na ochronę swoich interesów nie zasługują? Mając w pamięci różne kompromitacje rynkowe może już najwyższy czas pogodzić się z faktem, że KNF jest w pełni legitymowana do ingerowania w sferę wolności gospodarczej instytucji finansowych dla dobra ogółu obywateli? Dotyczy to zwłaszcza podmiotów, których działalność – w znanej nam dziś formule – realizowana jest m.in. dzięki gwarancjom ustanowionym przez państwo.
Zarzut niekonstytucyjności kryteriów
Autorzy stwierdzają, że „analiza Metodyki prowadzi do wniosku, że niektóre z kryteriów są niekonstytucyjne". Sprawia to wrażenie poważnego zarzutu. Trudno go jednak za taki uznać, bo nie wiadomo czego tak naprawdę dotyczy. Nie jest bowiem jasne, czy zdaniem autorów niekonstytucyjna jest sama Metodyka, czy przepisy prawa zawierające kryteria ocenne zawarte w Metodyce?
Pamiętajmy, że Metodyka nie jest regulacją prawną, tylko usystematyzowanym zbiorem obowiązujących przepisów prawa z obszaru oceny odpowiedniości, porozrzucanych po licznych aktach prawnych o różnym poziomie hierarchiczności oraz relewantnych stanowisk interpretacyjnych. Ich rozproszenie utrudniało dotychczas uchwycenie całości obrazu. Wszystkie kryteria zawarte w Metodyce są zakotwiczone w obowiązujących regulacjach prawnych, zaś o niekonstytucyjności można mówić jedynie względem przepisu prawnego, a nie Metodyki. Tymczasem takie zarzuty nigdy nie zostały wysunięte pod adresem ustawy Prawo bankowe, ani innej sektorowej ustawy w zakresie autoryzacji i oceny osób ubiegających się o stanowisko w zarządzie lub radzie nadzorczej. Ujmowanie zaś wymogów regulacyjnych w formule klauzul generalnych, które następnie wymagają konkretyzacji na podstawie indywidualnego stanu faktycznego, jest powszechnym zabiegiem techniki legislacyjnej.
Praktyka orzecznicza KNF w stosowaniu kryteriów jakościowych zawartych w klauzulach generalnych trwa już ponad 20 lat. O tyle czasu Autorzy publikacji spóźnili się z oskarżaniem o ich niekonstytucyjność. Ponadto kierują je do niewłaściwego adresata, gdyż KNF nie stanowi aktów prawnych.
