Polska w UE: Polska nie wdraża prawa UE

Jak wynika z opublikowanego niedawno raportu Komisji Europejskiej, Polska należy do państw najsłabiej radzących sobie z wdrażaniem dyrektyw regulujących funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Nasz kraj nie wdrożył w ogóle lub dokonał błędnej implementacji 51 dyrektyw, co stawia nas – obok Grecji – na szarym końcu unijnej klasyfikacji. Wobec Polski prowadzone jest również 57 postępowań w sprawie naruszenia prawa UE. To rekord wśród nowych nowych państw członkowskich.

Opóźnienia w implementacji zdarzają się oczywiście wszędzie. Nie jest żadną tajemnicą, że duże państwa – Francja czy Niemcy – nie cieszą się najwyższymi notami w rankingach Komisji. W miarę możliwości każdy rząd stara się odsunąć wdrożenie niewygodnych i kosztownych regulacji. Opóźnienia w Polsce mają jednak charakter strukturalny. Między grudniem 2006 r. a lipcem 2009 r. deficyt implementacyjny narastał lawinowo. Po niewielkiej poprawie pod koniec ubiegłego roku w ostatnich sześciu miesiącach nastąpiło kolejne pogorszenie tempa implementacji.

[srodtytul]Niesprzyjające warunki[/srodtytul]

Przyczyn tego stanu rzeczy jest oczywiście wiele. Do powstawania zaległości implementacyjnych na pewno przyczyniły się niestabilność rządu w pierwszych dwóch latach członkostwa oraz przedwczesne wybory na jesieni 2007 r. Nie bez znaczenia są również obiektywne ograniczenia wynikające z polskiego systemu prawnego. Inaczej niż w większości państw UE konstytucja w Polsce wymaga wdrażania dużej części prawa UE w drodze ustawowej. Konieczność ta komplikuje i wydłuża proces legislacyjny.

[wyimek]Ministerstwa skupiały się na wypełnianiu tabelek, a nie na pracach analitycznych[/wyimek]

Warto w końcu wspomnieć, że po akcesji pojawiła się potrzeba wdrożenia przepisów wrażliwych społecznie, co do których nie było politycznego konsensu. Tak było na przykład w kwestii organizmów genetycznie modyfikowanych. Badania prowadzone przez autora tego tekstu wskazują jednak, że głównych powodów polskich problemów należy szukać w dwóch obszarach: braku należytej uwagi politycznej oraz generalnej słabości administracji.

[srodtytul]Brak woli politycznej[/srodtytul]

W czasie, kiedy Polska negocjowała członkostwo w UE, wdrażanie unijnego prawa stanowiło polityczny priorytet. Gabinety Jerzego Buzka i Leszka Millera zdawały sobie sprawę, że bez terminowego i poprawnego dostosowania regulacji gospodarczych nie mogło być mowy o członkostwie. Po akcesji w naturalny sposób uwaga polityczna przesunęła się w inne obszary. Rząd Jarosława Kaczyńskiego nie przykładał specjalnej wagi do wdrażania prawa unijnego. Również ministrowie w gabinecie Donalda Tuska nie poświęcali tym kwestiom zbytniej uwagi.

Można by powiedzieć: nic dziwnego. Okres przedakcesyjny wymagał specjalnej mobilizacji politycznej, ale w warunkach członkostwa nie jest ona już potrzebna. Niestety w państwach o słabej administracji – a takim państwem jest Polska – brak woli politycznej prowadzi do szybkiej atrofii instytucji odpowiedzialnych za wykonywanie zadań publicznych. I tak właśnie się stało w ostatnich pięciu latach w obszarze implementacji prawa UE.

[srodtytul]Słabość administracji[/srodtytul]

Po pierwsze, stopniowo zaprzestano dokładnych i regularnych przeglądów stanu wdrażania prawa UE na poziomie premiera i Rady Ministrów. Stały monitoring wdrażania prawa zanikł również niemal całkowicie na poziomie resortów. Z ośmiu zbadanych ministerstw tylko w dwóch informacja taka była w latach 2005 – 2009 regularnie przedstawiana ministrom.

Po drugie, choć obecny tryb planowania implementacji oparto na doświadczeniach przedakcesyjnych, to w praktyce nigdy nie odegrał on ważniejszej roli. Planowanie jest pozorne, daty wpisywane są do harmonogramów automatycznie, bez pokrycia w realnej alokacji zasobów. Terminy przesuwane są nagminnie, bez żadnych poważnych konsekwencji.

Po trzecie, koordynator polityki europejskiej w centrum rządu (wcześniej UKIE, obecnie MSZ) zaniechał aktywnego uczestnictwa w procesie opracowywania aktów implementujących. Wynika to z jednej strony z głębokiej i powszechnej niechęci polskich resortów do nadzoru z centrum, a z drugiej strony z braku odpowiedniego autorytetu centrum w zakresie weryfikacji planów i działań resortów.

Po czwarte w końcu ministerstwa nie prowadziły poważnej analizy skutków implementacyjnych na etapie negocjowania nowych regulacji UE. Najczęściej skupiano się na wypełnianiu tabelek, a nie na dogłębnych pracach analitycznych. Skuteczność obecnych rozwiązań jest taka, jak w zakresie ocen skutków nowych krajowych regulacji, czyli bardzo niska.

W drugiej połowie 2011 r. Polska obejmie przywództwo w UE. Jednym z planowanych priorytetów polskiej prezydencji ma być wzmocnienie rynku wewnętrznego, czyli m.in. pełne egzekwowanie jego reguł. Jednak polskiemu rządowi trudno będzie odgrywać rolę europejskiego lidera, jeżeli sam ma poważne problemy z wdrażaniem regulacji rynku wewnętrznego.

Czasu nie jest wiele. W krótkim okresie wzmożona uwaga polityczna i korekty instytucjonalne powinny poprawić notowania w kolejnym rankingu. Jednak, jak pokazuje większość badań, w długim okresie stan implementacji prawa UE odzwierciedla generalną jakość administracji w danym kraju.

W tym sensie przed polskimi decydentami długie lata inwestowania w sprawność państwa.