Prawnicy: Sądy krajowe nie mogą rościć sobie pierwszeństwa wobec TSUE

Jako Autorzy tego oświadczenia, wyrażamy wspólne przekonanie, że pogląd niemieckiego FTK, zgodnie z którym korzysta on z kompetencji do uznania, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako „TSUE") „nie ma mocy wiążącej w Niemczech", jest nie do obrony i musi zostać zdecydowanie odrzucony. Postanowiliśmy przedstawić takie stanowisko także w celu poddania w wątpliwość słuszność tych akademickich poglądów na temat pluralizmu konstytucyjnego i tożsamości konstytucyjnej, które bronią kompetencji FTK lub jakiegokolwiek sądu krajowego do wydania podobnego orzeczenia podważającego autorytet wyroków TSUE i które (nawet jeżeli w sposób niezamierzony) zachęcałyby do podjęcia takiego kroku.

W ostatnich dziesięcioleciach naukowcy opracowali koncepcję pluralizmu konstytucyjnego jako sposobu na rozwiązanie impasu pomiędzy TSUE a krajowymi sądami konstytucyjnymi, takimi jak FTK, w zakresie rozstrzygania sporu w przedmiocie nadrzędności normatywnej (tzw. Kompetenz - Kompetenz). Najważniejsze pytanie w tym długotrwałym sporze dotyczy tego, który sąd powinien mieć ostatnie słowo w zakresie rozstrzygania konfliktów pomiędzy prawem UE a krajowym prawem konstytucyjnym. Badacze pluralizmu konstytucyjnego utrzymują, że nie ma potrzeby udzielania definitywnej odpowiedzi na pytanie, który sąd miałby ostatnie słowo, ponieważ, jak twierdzą, napięcia wywoływane przez rywalizujące roszczenia w zakresie pierwszeństwa można rozwiązać poprzez dialog sądowy i normy nakazujące tolerancję, gotowość do adaptacji i wypracowania kompromisu.

Czytaj także: Precedensowy wyrok niemieckiego Trybunału. Karlsruhe wyznacza granice suwerenności

Orzeczenie FTK w sprawie Weiss, i natychmiastowa reakcja na nie z strony autokratycznych rządów na Węgrzech i w Polsce, pokazują, że optymistyczna wizja promowana przez zwolenników pluralizmu konstytucyjnego jest dotknięta fundamentalnymi ograniczeniami. Spójrzmy prawdzie w oczy: pluralizm konstytucyjny nie może dać praktycznej i ostatecznej odpowiedzi na pytanie leżące u podstaw kontrowersji wokół Kompetenz - Kompetenz, ponieważ czasami bezpośrednie spory dotyczące tego, kto ma ostatnie słowo w przedmiocie konfliktów pomiędzy prawem UE a prawem krajowym, są nie do uniknięcia.

Podpisujący to oświadczenie zgadzają się z zwolennikami pluralizmu konstytucyjnego, że dialog sądowy jest cenny. W istocie stanowi on integralną część funkcjonowania porządku prawnego UE. Sam TSUE uznał, że sądy i trybunały krajowe, we współpracy z TSUE, wypełniają powierzony im wspólnie obowiązek zapewnienia przestrzegania prawa w procesie interpretacji i stosowania Traktatów. Zgadzamy się również, że TSUE i krajowe sądy konstytucyjne powinny kierować się, gdy tylko to możliwe, normami nakazującymi wzajemną tolerancję, wyrozumiałość i gotowość do adaptacji, dążąc w ten sposób do godzenia napięć pomiędzy własnymi porządkami prawnymi zgodnie z regułami postępowania obowiązującymi w obrębie wspólnoty sądowej opartej na dialogu.

Krótko mówiąc, rozumiemy dążenie zwolenników pluralizmu konstytucyjnego do uwzględnienia uzasadnionych obaw niektórych krajowych sądów konstytucyjnych dotyczących konfliktów między prawem UE a nienaruszalnymi elementami krajowych porządków konstytucyjnych. W istocie, te obawy są zawarte i wyrażone w samych traktatach założycielskie Unii Europejskiej (zwłaszcza w art. 4 i 6 Traktatu o Unii Europejskiej). Wprawdzie znane są nam pojawiające się propozycje powołania nowych organów do rozstrzygania w przyszłości konfliktów konstytucyjnych między TSUE a sądami krajowymi, jednak obecnie obowiązujące prawo nie pozostawia tutaj jakichkolwiek wątpliwości: żaden sąd krajowy nie może rościć sobie pierwszeństwa wobec TSUE. Nawet jeżeli nie zgadzamy się z wszystkimi postulatami pluralizmu konstytucyjnego, nie mamy wątpliwości w jednym aspekcie i przemawiamy w tym zakresie jednym głosem: niedopuszczalne jest, aby sąd krajowy uznał, że orzeczenie TSUE nie jest wiążące w obrębie właściwości tego sądu.

Trybunał Sprawiedliwości od czasu wyroku w sprawie 6/64, Costa v Enel wielokrotnie wyjaśniał, że dopuszczenie sytuacji, w której sądy krajowe mogłyby rościć sobie pierwszeństwo wobec TSUE, oznaczałoby, że prawo UE nie byłoby stosowane w sposób jednolity i efektywny we wszystkich państwach członkowskich, a w konsekwencji, cała podstawa prawna UE zostałaby podważona. Istotnie, jak podkreślił TSUE w ostatnim komunikacie prasowym z 8 maja 2020 r. wydanym w związku z orzeczeniem FTK w sprawie Weiss, nadrzędność prawa UE, stanowi „jedyny sposób zapewnienia równości państw członkowskich w obrębie Unii, którą same utworzyły". Państwa przekazały część swojej suwerenności na rzecz Unii Europejskiej na warunkach wzajemności. Gdyby jedno z nich miało jednostronnie wobec siebie decydować o prawie UE, oznaczałoby to uznanie, że takie państwo jest równiejsze od pozostałych. W rezultacie unijny porządek prawny szybko rozpadłby się.

Krajowe sądy konstytucyjne, w tym FTK, pozostają wyłącznymi strażnikami krajowych porządków konstytucyjnych, w tym odpowiadają za ochronę nienaruszalnych, „wiecznych" elementów narodowej tożsamości konstytucyjnej. O ile w tym zakresie FTK ma jak najbardziej rację, to już całkowicie myli się, jeżeli chodzi o wybór środka prawnego, który powinien zastosować, gdy uzna, że ??TSUE wydał orzeczenie naruszające narodową tożsamość konstytucyjną lub gdy takie orzeczenie TSUE ma charakter ultra vires.

Odwołując się w tym miejscu do analogii historycznej, wyrok FTK przypomina tzw. doktrynę nieważności powoływaną przez jednego z byłych Wice Prezydentów Stanów Zjednoczonych, Johna C. Calhouna, który przeszedł do historii jako zwolennik głoszonej przez siebie przed wybuchem amerykańskiej wojny secesyjnej teorii, zgodnie z którą stany korzystają z kompetencji do stwierdzania nieważności prawa federalnego, które uznają za niezgodne z konstytucją. Akceptacja tej teorii w odniesieniu do Unii Europejskiej pozwoliłaby w istocie sądom państw członkowskich na „selektywne wybieranie i przebieranie", które z regulacji unijnych zasługują na to, aby być przestrzegane, a które należy pominąć.

Sąd konstytucyjny, który uznaje, że ??akt UE lub wyrok TSUE koliduje z jego konstytucją, nie może po prostu przyjąć, że taki akt lub orzeczenie nie obowiązują w obrębie właściwości tego sądu. Taki sąd ma raczej podjąć starania znaleźć rozwiązanie takiej sytuacji „wskazując swojemu rządowi konieczność zmiany konstytucji lub zmiany unijnej normy prawnej za pośrednictwem procesu politycznego na poziomie Unii albo, jeśli to konieczne, wystąpienia z Unii". Może to wydawać się wprawdzie dramatycznymi krokami, ale pozostaje w zgodzie ze statusem Unii Europejskiej jako związku suwerennych państw, które dobrowolnie zgodziły się przestrzegać prawa UE i szanować orzeczenia TSUE tak długo jak pozostają państwami członkowskimi Unii.

Z pewnością, większość zwolenników pluralizmu konstytucyjnego nie miała na myśli sytuacji, w których sądy krajowe dopuszczają się oczywistego lekceważenia kompetencji TSUE. Ich punktem wyjścia jest założenie, że bezpośrednich konfliktów można uniknąć lub je rozwiązywać poprzez dialog i przyjęcie postawy gotowości do adaptacji oraz wypracowania kompromisu. Kryzys wywołany wyrokiem FTK w sprawie Weiss przypomina nam bolesną prawdę, o której wielu zwolenników pluralizmu konstytucyjnego zdaje się zapominać, że czasami bezpośrednie konflikty normatywne są nie do uniknięcia.

Kończąc, reakcje reżimów na Węgrzech i w Polsce na wyrok FTK podkreślają jeszcze inny problem z pluralizmem konstytucyjnym, na który niektórzy z nas zwracali uwagę od pewnego czasu, a mianowicie, że argumenty z pluralizmu konstytucyjnego i z konstytucyjnej tożsamości są podatne na nadużycia przez reżimy autokratyczne i przez sądy, które zostały przez takie reżimy przejęte. Nikogo nie powinien więc dziwić fakt, że to właśnie rządy Węgier i Polski szybko wykorzystały orzeczenie FTK jako podstawę do argumentacji, że ?przejęte przez nie sądy konstytucyjne mogą rościć sobie pierwszeństwo wobec TSUE. Taka reakcja była całkowicie przewidywalna, i tak też się w rzeczywistości stało.

W niniejszym oświadczeniu nie koncentrujemy się na ryzyku, jakie orzeczenie FTK niesie za sobą dla polityki pieniężnej Europejskiego Banku Centralnego. Chcemy raczej podkreślić, że bez względu na opinię na temat przyjmowanych przez Europejski Bank Centralny programów łagodzących lub ocenę tych programów dokonaną przez TSUE lub FTK, pogląd, że sąd krajowy może rościć sobie pierwszeństwo wobec TSUE, jest niedopuszczalny. Akceptacja, że sądy krajowe mogą uznać, że orzeczenia TSUE, które te sądy uznają za nie do przyjęcia, nie stosuje się w ich państwach, prowadziłaby do destrukcji unijnego porządku prawnego. Ten wniosek jest jedynym możliwym i znajduje zastosowanie niezależnie od tego, czy mówimy o sądzie krajowym, który jest szanowany i niezależny oraz funkcjonuje w zdrowej demokracji, czy o sądzie, który został „przejęty" w obrębie autokratycznego państwa członkowskiego (sądzie, który nawet nie spełnia standardów kwalifikujących go jako sąd na mocy prawa UE).

Dlatego uznanie przez FTK, że wcześniejsze orzeczenie TSUE w sprawie Weiss było wydane ultra vires i nie wywołuje wiążącego skutku w Niemczech, musi być w sposób zdecydowany odrzucone.

Sygnatariusze:

Stefania Baroncelli, Free University of Bozen-Bolzano; Eva Brems, Ghent University; Tamara Capeta, University of Zagreb; Carlos Closa, Spanish National Research Council; Vlad Constantinesco, University of Strasbourg; John Cotter, Keele University; Antonio Estella, University Carlos III of Madrid; Diana Urania Galetta, University of Milan; Christoph Herrmann, University of Passau; Janja Hojnik, University of Maribor; Tomasz Koncewicz, University of Gdansk; Markus Kotzur, University of Hamburg; Ronan McCrea, University College London; Antonis Metaxas, University of Athens, Lina Papadopoulou, Aristotle University of Thessaloniki; Vasco Pereira da Silva, University of Lisbon; Vlad Perju, Boston College; Joël Rideau, University of Nice Sophia Antipolis; Wojciech Sadurski, University of Sydney; Eleanor Spaventa, Bocconi University; Peter Van Elsuwege, Ghent University, Juan Santos Vara, University of Salamanca; Ramses A. Wessel, University of Groningen; Marlene Wind, University of Copenhagen; Jacques Ziller, University of Pavia

*(oświadczenie zostało zaadaptowane na wymogi publikacji w języku polskim i przetłumaczone przez jednego z pierwotnych sygnatariuszy listu prof. Tomasza Tadeusza Koncewicza, Uniwersytet Gdański)

Publicystyka Sądy i Trybunały Tsue