Współczesna administracja publiczna stoi przed wyzwaniami nieznanymi jeszcze 20–30 lat temu. Tak jak gospodarka i społeczeństwo zmieniają się wskutek postępu technologicznego oraz procesów globalizacji, tak samo administracja powinna zmieniać formy i metody działania. Przeobrażeniom w funkcjonowaniu współczesnych społeczeństw towarzyszy kryzys stanowienia prawa – ustawy i rozporządzenia, mimo że coraz bardziej szczegółowe, nie są w stanie nadążyć za tempem zmian społecznych, technologicznych i gospodarczych. Niska jakość stanowionych przepisów dopełnia obrazu kryzysu. W takiej sytuacji administracja, a zwłaszcza organy regulacyjne, coraz częściej sięgają po instrumenty, które nie mieszczą się w klasycznym katalogu form prawnych działania. Niepodzielnie od lat rządzi dogmat decyzji administracyjnej jako jedynej praktycznie formy władczego kształtowania sytuacji jednostki w indywidualnej sprawie, któremu towarzyszy konstytucyjne ograniczenie wydawania aktów o charakterze prawotwórczym przez administrację (zamknięty system źródeł prawa w Konstytucji RP).
Zła praktyka
Działalność organów administracji wydającej stanowiska, informacje, komunikaty, zalecenia i wytyczne często nie ma bezpośredniego źródła w przepisach prawa, zmusza jednak do refleksji, czy historycznie ugruntowane sądy o ich zamkniętym katalogu mają jeszcze rację bytu. Nad tą praktyką trudno przejść do porządku, bo wspomniane stanowiska i inne akty nieformalne mają jednak bezpośredni lub pośredni wpływ na działalność większej liczby adresatów, albo nawet całych rynków. Brak ram formalnych ich wydawania ogranicza prawo do sądu i podważa zasadę zaufania, niezbędnego w relacjach pomiędzy państwem a jednostką w demokratycznym państwie prawnym.
Decyzja generalna
Problem zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z 20 stycznia 2011 r. (III SK 20/10). W orzeczeniu tym SN zakwalifikował stanowisko organu jako decyzję administracyjną. Sąd uznał w szczególności, że w stanowisku organu regulacyjnego doszło do wystarczającej indywidualizacji adresatów stanowiska (przedsiębiorstwa posiadające określony typ koncesji), a sam organ uznawał zwolnienie dokonane stanowiskiem za skuteczne i nie kwestionował jego mocy wiążącej. W efekcie działanie organu w formie niebędącej klasyczną decyzją administracyjną zostało uznane za wiążące organ i koncesjonariuszy. Charakterystyka polskiego systemu prawnego i wyjątkowość rozpatrywanej sprawy nie pozwalają jednak na uznanie jej za precedens. Droga do ujęcia w ramy prawne praktyki administracyjnej wydającej akty wiążące skierowane do szerokiego kręgu podmiotów nie wiedzie przez orzecznictwo, tylko przez zmianę prawa, a konkretnie kodeksu postępowania administracyjnego.
Dobrym punktem wyjścia do dyskusji o koniecznych zmianach jest koncepcja przygotowana przez zespół ekspertów powołany przez prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (raport dostępny jest na stronie www.nsa.gov.pl). Jednym z proponowanych tam rozwiązań ma być wprowadzenie decyzji generalnej, która funkcjonuje zresztą w wielu innych systemach postępowania administracyjnego.
Decyzja generalna ma być więc aktem, w którym organ załatwia sprawę nieokreślonej liczby lub grupy podmiotów. Tego typu działania administracji nie mają charakteru aktów stanowienia prawa takich jak rozporządzenia czy ustawy. W nauce (E. Szewczyk, M. Szewczyk) podnosi się bowiem, że choć konkretne, są to jednak akty stosowania prawa, a nie jego stanowienia. Tym samym administracja, wydając je, nie wchodzi w sferę zastrzeżoną konstytucyjnie dla legislatywy. O doniosłości problemu wprowadzenia tego typu decyzji świadczą choćby przytoczone w raporcie kontrowersje, które wzbudziły decyzje w sprawach dopalaczy, czy też w sprawie zakazu importu czeskiego spirytusu. Oczywiście można argumentować, że sprawy dotyczące większej liczby podmiotów przy tożsamym stanie faktycznym można załatwiać poprzez wydanie wielu tożsamych decyzji administracyjnych lub jednej – z odpowiednim rozdzielnikiem.
