Jacek Bilewicz: Raz jeszcze o przeniesieniach prokuratorów

Jak słusznie zauważa Pani prokurator Beata Mik w artykule opublikowanym w dzienniku „Rzeczpospolita", w dniu 26 października 2016 r. pt. „Nierówni w przedawnieniu i nie tylko ...", dokonana na początku roku reforma prokuratury w wymiarze strukturalnym była wielką mistyfikacją i grą pozorów". Zasadniczym środkiem użytym do jej przeprowadzenia stała się możliwość przeniesienia prokuratorów rzekomo likwidowanych jednostek na niższe stanowiska. Czy było to nowe narzędzie? Warto bliżej przyjrzeć się temu zagadnieniu.

Historia jest nauczycielką życia

W ustawie z dnia 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 178), dalej: „p.w.u.p.p.", pojawiła się, jak się wydawało, zupełnie nieznana efemeryda - przeniesienie prokuratora na inne stanowisko służbowe, pozwalająca na podjęcie, w związku z fasadową reformą, arbitralnych decyzji o degradacji blisko 1/3 prokuratorów byłej Prokuratury Generalnej oraz byłych prokuratur apelacyjnych.

Jednolity tryb przewidywał, że Prokurator Krajowy dokona wyboru osób, które zostaną powołane na stanowiska prokuratorów Prokuratury Krajowej oraz prokuratur regionalnych, przy czym decyzja o ich powołaniu zostanie, na jego wniosek, podjęta przez Prokuratora Generalnego (art. 35 § 1, art. 38 § 1 oraz art. 40 § 1 p.w.u.p.p.).

Wobec osób nieobjętych wnioskiem Prokurator Generalny wydał akty przeniesienia na niższe stanowiska służbowe, kierując się przy tym ich dotychczasowym miejscem zamieszkania lub miejscem pracy (art. 36 § 1, art. 39 § 1 oraz art. 41 § 1 p.w.u.p.p.).

Regulacje te nie przewidywały jakichkolwiek kryteriów oceny, pozostawiając w rękach Prokuratora Krajowego pełną dowolność w zakresie wnioskowania do Prokuratora Generalnego o powołanie prokuratorów do nowopowstających jednostek. Co więcej, wymieniona lex specialis, przy bliższym poznaniu okazała się prawem niekompletnym. Wprowadzając w istocie instytucję będącą ukrytą sankcją o skutkach surowszych niż niejedna z kar dyscyplinarnych, nie uwzględniała wymogu sporządzenia uzasadnienia, możliwości ustosunkowania się zainteresowanego prokuratora do propozycji kadrowej, jak i jakiegokolwiek, chociażby służbowego bądź sądowego, trybu odwoławczego.

Historia jest nauczycielką życia. Uważny czytelnik dojdzie do zaskakujących wniosków, dokonując analizy przyjmowanych rozwiązań dotyczących tak instytucji związanych z trwałym przeniesieniem prokuratora (na inne miejsce służbowe oraz na inne stanowisko służbowe – równorzędne bądź niższe), jak i jego zwolnieniem ze służby, zwłaszcza w kontekście uprawnień do zaprezentowania własnego stanowiska, zaskarżenia aktu władczego, czy też zagwarantowania możliwości godnego opuszczenia urzędu wskutek przejścia w stan spoczynku bądź zwolnienia ze świadczenia pracy z prawem do pobierania uposażenia.

Regulacje przedwojenne

Zacznijmy od regulacji przedwojennych, to jest rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 lutego 1928 roku prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 12 poz. 93), dalej: „r.P.R.u.s.p.".

Uprawnienia prokuratorów wynikające z przeniesienia na inne miejsce służbowe lub związane z likwidacją zajmowanego przez niego stanowiska (art. 102 i 107 r.P.R.u.s.p.), przewidziane w omawianym akcie prawnym były tożsame z uprawnieniami sędziów (art. 243 § 1 r.P.R.u.s.p). Mianowanie prokuratora na inne stanowisko lub przeniesienie go na inne miejsce służbowe mogło nastąpić tylko za jego zgodą (art. 102 § 1 r.P.R.u.s.p.). Przepis nie dotyczył wypadku przeniesienia prokuratura z powodu zwinięcia stanowiska (takim terminem posługiwało się rozporządzenie), wywołanego postanowioną w drodze ustawy zmianą ustroju prokuratury lub zniesienia danej jednostki (art. 102 § 2 lit. a r.P.R.u.s.p.). W takiej sytuacji prokurator miał zagwarantowane przeniesienie na inne równorzędne stanowisko, przy czym aż do czasu przeniesienia mógł być delegowanym do innej prokuratury bez ograniczeń czasowych lub otrzymać zwolnienie od zajęć z prawem pobierania całkowitego uposażenia (art. 107 r.P.R.u.s.p.).

Sankcje dyscyplinarne, tożsame dla sędziów i prokuratorów nie przewidywały możliwości pozbawienia prokuratora stanowiska. Umożliwiały jednak przeniesienie go na inne miejsce służbowe, na koszt skazanego (art. 130 pkt. d r.P.R.u.s.p), bez obniżenia przysługującego mu uposażenia.

Pierwsza z powojennych ustaw kształtujących ustrój prokuratury - ustawa z dnia 20 lipca 1950 roku o Prokuraturze Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. 38, poz. 346) nie zawierała szczegółowych zapisów dotyczących możliwości przeniesienia prokuratora bez jego zgody, zarówno na inne stanowisko służbowe, jak i inne wyznaczone miejsce, niezależnie od dokonywanych zmian organizacyjnych czy też prowadzonego postępowania dyscyplinarnego.

Zapisy dotyczące prokuratorskich postępowań służbowych zawarte zostały w uchwale Rady Państwa z dnia 6 września 1951 roku w sprawie regulaminu o odpowiedzialności dyscyplinarnej prokuratorów (M.P. nr 82 poz. 1133), dalej: „u.R.P.", podpisanej przez ówczesnego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Przewodniczącego Rady Państwa Bolesława Bieruta. Uchwała ta, całościowo regulująca postępowania dyscyplinarne w § 7 u.R.P. wymieniała katalog sankcji.

Tu poproszę czytelnika o szczególną uwagę. Po raz pierwszy w historii prokuratury pojawiło się, wyłącznie jako kara dyscyplinarna, przeniesienie prokuratora na inne, równorzędne lub niższe, stanowisko służbowe (§ 7 pkt 4 u.R.P.).

Uchwała określała, że postępowanie dyscyplinarne będzie prowadzone przez komisję dyscyplinarną powołaną przez przełożonego, będącego kierownikiem jednostki obwinionego (§ 13 pkt 1 u.R.P.). Jeszcze przed skierowaniem sprawy, obwiniony miał możliwość złożenia wyjaśnień. Mógł przybrać sobie obrońcę wśród prokuratorów (§ 17 u.R.P.). Rozprawa dyscyplinarna była jawna dla prokuratorów, a inne osoby mogły w niej uczestniczyć za zgodą komisji (§ 19 u.R.P.). Od orzeczenia służyło odwołanie, które mógł złożyć zarówno ukarany, jak i jego przełożony (§ 24 pkt 1 u.R.P.). W kwestiach nieuregulowanych stosowano przepisy kpk (§ 34 u.R.P.).

Tym samym przeniesienie prokuratora na niższe stanowisko służbowe mogło, decyzją Prokuratora Generalnego, nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu dwuinstancyjnego, wewnętrznego postępowania służbowego uwzględniającego zarówno prawo do złożenia wyjaśnień, jak i prawo do obrony.

Podobne zapisy znalazły się w kolejnym akcie ustrojowym, tj. w ustawie z dnia 14 kwietnia 1967 roku o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 13, poz. 55), dalej: „u.P.PRL.I.". Ustawa ta zawierała także regulacje dotyczące m.in. przyczyn i trybu zwolnienia prokuratora ze służby. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.P.PRL.I. prokurator mógł zostać zwolniony ze służby, na wniosek Prokuratora Generalnego, przez Radę Państwa, kiedy stwierdzono, że nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków. Niemniej jednak przed podjęciem tej decyzji zainteresowanemu należało umożliwić złożenie wyjaśnień.

Nieco zmodyfikowano katalog kar dyscyplinarnych. Wprowadzono dwie kary: przeniesienia do innej miejscowości na równorzędne stanowisko służbowe oraz przeniesienia w tej samej lub do innej miejscowości na niższe stanowisko służbowe z odpowiednim obniżeniem uposażenia (art. 72 pkt 3 i 5 u.P.PRL.I.).

Wymieniona ustawa zawierała ponadto regulacje dotyczące możliwości delegacji prokuratora, wywołującej de facto skutki tożsame z jego czasowym przeniesieniem. Z uwagi na dobro służby, Prokurator Generalny mógł delegować podległego mu pracownika do innej jednostki organizacyjnej, przy czym delegowanie na okres dłuższy niż 6 miesięcy w ciągu roku mogło nastąpić tylko za jego zgodą (art. 67 pkt 1 u.P.PRL.I.).

Te same zapisy dotyczące uprawnień prokuratora, w związku ze zwolnieniem ze służby, wobec braku rękojmi w zakresie należytego wykonywania obowiązków, jak również maksymalnego okresu delegacji bez zgody, znalazły się w ustawie z dnia 20 czerwca 1985 roku o Prokuraturze Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej (Dz. U. z dnia 12 lipca 1985 roku) dalej: „u.P.PRL.II." (art. 19 ust. 1 pkt 2 i art. 64 ust. 1).

Modyfikacji nie uległ katalog kar dyscyplinarnych, uwzględniający jedynie dyscyplinarne, przymusowe przeniesienie prokuratora na równorzędne bądź niższe stanowisko służbowe (art. 80 pkt 3 i 5 u.P.PRL.II.).

Transformacja, jaka zaszła w Polsce po wyborach 4 czerwca 1989 roku objęła także prokuraturę. Ustawą z dnia 22 marca 1990 roku o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz.U. poz. 121) zlikwidowano Prokuraturę Generalną, zaś funkcję Prokuratora Generalnego zaczął sprawować Minister Sprawiedliwości. Prokuratura PRL stała się prokuraturą. Prokuratorzy Prokuratury Generalnej, którzy zajmowali stanowiska w dniu wejścia w życie ustawy, zostali powołani na stanowiska prokuratorów Prokuratury Wojewódzkiej w Warszawie. Stosunek pracy z prokuratorami, których Prokurator Generalny nie powołał wygasł.

Wprowadzone zmiany dotyczyły także kwestii możliwości odwołania prokuratora przez Prokuratora Generalnego. Prokurator mógł zostać odwołany wobec dwukrotnego ukarania karą wymienioną w art. 80 ust. 1 pkt 3 lub 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze, dalej: „u.p.", w związku z popełnieniem przewinienia służbowego lub uchybieniem godności urzędu prokuratorskiego. Przed podjęciem decyzji jednakże Prokurator Generalny miał obowiązek wysłuchania wyjaśnień prokuratora (chyba, że nie było to możliwe) oraz zasięgnięcia opinii właściwego wojewódzkiego zgromadzenia prokuratorów (art. 19 ust. 1 pkt 1 u.p.).

Katalog kar

W tym miejscu, po raz drugi i ostatni poproszę czytelnika o szczególną uwagę. Co najistotniejsze dla potrzeb tego wywodu, zmianie uległ także katalog kar dyscyplinarnych. Spośród kar związanych z przeniesieniem pozostała wyłącznie kara dyscyplinarnego przeniesienia prokuratora na inne miejsce służbowe (art. 80 ust. 1 pkt 3 u.p.). Zniesiono, wprowadzone wspomnianą uchwałą Rady Państwa i recypowane przez następne 40 lat kary: dyscyplinarnego przeniesienia na równorzędne lub niższe stanowisko służbowe.

Wydawało się, że wraz z odejściem PRL-u raz na zawsze.

Kolejną istotną zmianę, która ugruntowała gwarancję nieprzenoszalności prokuratora dokonano ustawą z dnia 27 lipca 2001 roku Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. nr 98 poz. 1070), którą wprowadzono do u.p. nowy przepis - art. 16a pkt 1. Zgodnie z jego treścią przeniesienie prokuratora na inne miejsce służbowe mogło nastąpić tylko za jego zgodą. Zgoda prokuratora nie była wymagana w dwóch przypadkach: zniesienia stanowiska wywołanego zmianą w organizacji prokuratury lub zniesienia danej jednostki organizacyjnej prokuratury albo przeniesienia jej siedziby, jak również przeniesienia w wyniku kary dyscyplinarnej. Wspomnieć jednakże należy, że w obu tych wypadkach musiał być wydany nowy akt powołania (art. 16a ust. 3 u.p.).

Sześć lat później gwarancje czasowej nieprzenoszalności prokuratora zostały w znaczący sposób ograniczone. Ustawą w dniach 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy prawo ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, do art. 50 u.p. dodano ustęp 1a, umożliwiający Prokuratorowi Generalnemu delegowanie prokuratora, bez jego zgody, na okres 12 miesięcy w ciągu roku do prokuratury mającej siedzibę w miejscowości, w której zamieszkuje delegowany, lub do prokuratury w miejscowości, w której znajduje się prokuratura będąca miejscem zatrudnienia delegowanego. Ustawa nie wprowadzała jakichkolwiek ograniczeń dotyczących możliwości każdorazowego ponawiania decyzji o rocznej delegacji. Co więcej, okres delegacji był wydłużany o okres zwolnienia chorobowego delegowanego.

Kolejnej, bodaj najważniejszej zmiany w historii prokuratury dokonano ustawą z dnia 9 października 2009 roku o zmianie ustawy o prokuraturze oraz innych ustaw (Dz. U. nr 178, poz. 1375). Sprowadzała się ona do uniezależnienia Prokuratora Generalnego poprzez rozdzielenie tego stanowiska od urzędu Ministra Sprawiedliwości.

Ustawa przewidywała, że Prokurator Generalny, po zasięgnięciu opinii Rady Prokuratorów przy Prokuraturze Generalnym powoła prokuratorów Prokuratury Generalnej spośród dotychczasowych prokuratorów Prokuratury Krajowej lub prokuratorów prokuratur apelacyjnych. Prokuratorzy, których Prokurator Generalny nie powołał do jednostki najwyższego szczebla zostali przeniesieni na inne miejsca służbowe w prokuraturach apelacyjnych lub okręgowych, z zachowaniem prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Od wskazanego aktu władczego mogli jednakże złożyć sprzeciw w ciągu 14 dni. Jego złożenie oznaczało przejście w stan spoczynku. Prokuratorzy, którzy zostali przeniesieni w stan spoczynku, bez względu na wiek i staż pracy, otrzymali stuprocentowe uposażenie waloryzowane w terminach i wysokości odpowiadających zmianom wynagrodzenia sędziego Sądu Najwyższego. Przyjęte rozwiązanie, wzorowane na art. 180 ust. 5 Konstytucji, umożliwiało prokuratorom, którzy nie chcieli podjąć pracy w jednostkach niższego szczebla, na godne opuszczenie zajmowanego stanowiska służbowego. Ustawa uchylała także, omówione powyżej, regulacje zawarte w artykule 50 ust. 1a oraz 2b u.p. dające możliwość właściwie bezterminowej delegacji prokuratora. W tym samym brzmieniu powróciły one po siedmiu latach.