Piotr Winczorek: Ustawa o zgromadzeniach do poprawki

Prezydent RP Bronisław Komorowski skierował do Sejmu projekt ustawy (druk sejmowy nr 35), która ma zmienić i uzupełnić ustawę z 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach. Inicjatywa ta związana jest bezpośrednio z wydarzeniami, do jakich doszło w Warszawie 11 listopada 2011 r., gdy starły się demonstracje dwóch przeciwstawnych politycznie ruchów i organizacji. Doszło wtedy do zamieszek, w których udział brały grupy osób przyłączające się do demonstrantów. W zamyśle autora zmian nowe rozwiązania prawne mają zapobiec podobnego rodzaju przypadkom.

Co wynika z projektu

Projekt składa się z czterech grup przepisów. Dotyczą one:

Propozycje te wydają się racjonalne. Mieliśmy bowiem istotnie do czynienia (i to nie tylko z okazji święta 11 listopada) z zaburzeniami, które godziły w porządek publiczny, gdy organizatorzy zgromadzeń nie mogli czy też nie chcieli zapanować nad podnieconymi emocjonalnie tłumami.

Jednakże, o ile nowe przepisy dotyczące zakazu posiadania niebezpiecznych narzędzi, broni i materiałów pirotechnicznych oraz nakładające dodatkowe obowiązki na organizatorów zgromadzeń byłyby w istocie rozwinięciem i uszczegółowieniem postanowień już istniejących i, jak sadzę, nie powinny budzić poważniejszych zastrzeżeń, o tyle sprawa przedstawia się inaczej, gdy idzie o te regulacje, które dotyczą dwóch pozostałych propozycji.

Prezydent wnosi, aby w zgromadzeniach nie mogły uczestniczyć osoby, których rozpoznanie nie jest możliwe z powodu ubioru, zakrycia twarzy lub zmiany wyglądu. Informacje o planowanym udziale w zgromadzeniu takich osób jego organizator powinien podać do wiadomości organowi przyjmującemu zgłoszenie o zamiarze odbycia zgromadzenia. Chodzi tu najpewniej o zgromadzenia o charakterze karnawałowym, gdy przebieranie się uczestników i noszenie przez nich masek jest elementem tradycyjnego rytuału, albo o zgromadzenia natury artystycznej. Te nie wiążą się na ogół z zagrożeniami dla bezpieczeństwa publicznego.

Innego rodzaju są te, które mają na względzie cele polityczne lub inne np. związane z wystąpieniami związkowymi, z wydarzeniami sportowymi itp.

Sęk jednak w tym, że rozwiązania ustawowe idące w proponowanym przez prezydenta kierunku już się niegdyś pojawiły. Chodzi o ustawę z 2 kwietnia 2004 r. zmieniającą ustawy: – Prawo o zgromadzeniach oraz – Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu towarzyszącym projektowi prezydent powołuje się na ten przypadek. Przypomina, że regulacja uniemożliwiająca uczestnictwo w zgromadzeniu osób, których identyfikacja nie jest możliwa, została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny (Kp. 1/04). Po wydaniu tego orzeczenia nie podjęto jednak prac mających na względzie wprowadzenie przepisów "stanowiących podstawę do przeciwdziałania przekształcaniu się zgromadzeń w manifestacje z udziałem agresywnych osób, których rozpoznanie nie jest możliwe, bezpośrednio zagrażających integralności fizycznej osób oraz mieniu, mimo że w wielu przypadkach dochodziło do poważnych naruszeń prawa, których skutkiem były nie tylko straty materialne, ale również uszczerbek na zdrowiu uczestników legalnych manifestacji".

Według Trybunału

Sięgnijmy zatem do uzasadnienia towarzyszącego powołanemu przez prezydenta orzeczeniu. Trybunał uznał, że przepis, który zakazuje udziału w zgromadzeniu osobom, których wygląd uniemożliwia ich identyfikację, jest niedostatecznie dookreślony, a przez to jego wprowadzenie do ustawy godzi w zasady przyzwoitej legislacji wynikające z art. 2 konstytucji. Powstaje więc pytanie, czy ujęcie tego zakazu w sformułowania proponowane przez prezydenta byłoby obecnie uznane przez Trybunał za spełniające wymogi wypływające z konstytucyjnego przepisu o demokratycznym państwie prawnym.

Projekt zakłada też, że jeżeli w tym samym czasie i miejscu lub trasie przejścia zgłoszonych zostało dwa lub więcej zgromadzeń i nie jest możliwe ich oddzielenie w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, organ gminy niezwłocznie wzywa organizatora zgromadzenia zgłoszonego później do zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia. Gdyby organizator, mimo wezwania, zmiany nie dokonał, organ gminy mógłby wydać zakaz jego przeprowadzenia. Chodzić tu może zwłaszcza o sytuacje, gdy organizowane są równoległe demonstracje i kontrdemonstracje, których przebieg łączyć się może z niebezpieczeństwem wystąpienia zagrożeń, o jakich mówi projekt ustawy. I w tej sprawie Trybunał wyrażał swój pogląd, a był to pogląd ostrożny i, jak sądzę, rozsądny.

Trybunał (wyrok K 21/06) podkreślił, że „prawo do kontrmanifestacji nie może sięgać tak daleko, aby ograniczało prawo do demonstracji. Obowiązkiem władzy publicznej jest stworzenie skutecznych przesłanek odbycia zgłoszonego zgromadzenia w sytuacji, gdy poprzez zachowanie innych uczestników życia publicznego zagrożone byłoby zrealizowanie wolności zgromadzeń. (...) Władza publiczna ma obowiązek ochrony każdego, kto w sposób legalny korzysta ze swego prawa. Z drugiej strony, niedostateczna reakcja władzy publicznej tworzyłaby sytuację, w której wolność zgromadzeń byłaby uzależniona od reakcji przeciwników zgromadzenia i stanowiłaby zachętę do agresywnych działań publicznych".

Tak więc Trybunał nie wyklucza możliwości organizowania manifestacji i towarzyszącej jej kontrmanifestacji (a ma to sens, gdy obie odbywają się w pobliżu i w zbliżonym czasie), ale pod warunkiem, że nie zostanie zakłócony porządek publiczny oraz bezpieczeństwo ich uczestników.