Nowa Komisja Europejska, nowe ambicje zbrojeniowe

Wyłania się kształt nowej Komisji Europejskiej pod przewodnictwem Ursuli von der Leyen. Utworzenie stanowiska komisarza ds. obrony w jej składzie było jedną z najgłośniejszych i najchętniej komentowanych decyzji. Stanowisko to ma objąć były premier Litwy Andrius Kubilius (EPP). Wbrew nazwie funkcji ma on odpowiadać przede wszystkim za wdrażanie istniejących i opracowywanie nowych instrumentów wsparcia przemysłu zbrojeniowego, działać na rzecz „utworzenia wspólnego rynku uzbrojenia i sprzętu wojskowego”, rozwijania zdolności produkcyjnych odpowiadających zapotrzebowaniu państw członkowskich czy zwiększenia odporności UE na zagrożenia hybrydowe. Będzie mu podlegała istniejąca od 2021 r. Dyrekcja Generalna ds. Przemysłu Obronnego i Przestrzeni Kosmicznej (DG DEFIS), wcześniej znajdująca się w portfolio komisarza ds. rynku wewnętrznego.

Von der Leyen zobowiązała Kubiliusa do współdziałania z nową wysoką przedstawiciel UE ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, Estonką Kają Kallas (Renew). Celem ma być powstanie komplementarnej do NATO „europejskiej unii obronnej”. Stanowiłaby ona synergię unijnego wsparcia dla przemysłu zbrojeniowego z narzędziami WPBiO (Europejskim Instrumentem na rzecz Pokoju, misjami i operacjami, strukturami sztabowymi i planistycznymi). Współpraca Kallas i Kubiliusa przy wsparciu von der Leyen może stworzyć koniunkturę w UE korzystniejszą niż dotychczas dla polskich interesów bezpieczeństwa, w tym przemysłu zbrojeniowego.

Unia stawia na przemysł zbrojeniowy

Działania zmierzające do integracji i zwiększenia innowacyjności europejskiego przemysłu zbrojeniowego Komisja prowadzi już od 2016 r. Wcześniej skupiała się wyłącznie na instrumentach regulacyjnych. Rozszerzenie działań Komisji stało się możliwe na skutek wyjścia z UE sceptycznej wobec takich kroków Wielkiej Brytanii oraz nacisku Francji na unijne wsparcie dla sektora zbrojeniowego i wzmocnienie zdolności reagowania kryzysowego. Nie bez znaczenia była pierwsza prezydentura Donalda Trumpa, która spowodowała wzmożenie dyskusji o konieczności wypracowania autonomii strategicznej UE w obszarze bezpieczeństwa.

Przełomem było utworzenie w 2017 r. Europejskiego Funduszu Obronnego (EDF), początkowo w postaci „testowych” instrumentów finansowych (PADR i EDIDP), a na lata 2021–2027 wyposażonego w budżet w wysokości 8 mld euro. Fundusz ma dofinansowywać wielonarodowe projekty badawczo-rozwojowe oraz rozwój prototypów technologii obronnych. Tu jednak zderzają się konkurujące ze sobą koncepcje. Francja popiera wzmacnianie największych koncernów europejskich, a m.in. państwa nordyckie i Polska opowiadają się za konkurencją na wspólnym rynku i wspieraniem małych i średnich przedsiębiorstw. Kolejny spór toczy się o konieczność współpracy europejskiego sektora zbrojeniowego z przemysłem ważnych sojuszników niebędących członkami UE – głównie USA i Wielkiej Brytanii.

Wojenna mobilizacja Unii i przemysłu zbrojeniowego

Rosyjska inwazja na Ukrainę w 2022 r. i związana z tym konieczność udzielenia pomocy militarnej Kijowowi oraz wzmocnienia zdolności wojskowych państw unijnych stały się uzasadnieniem rozwijania kolejnych instrumentów w obszarze przemysłu zbrojeniowego – ASAP i EDIRPA. Celem aktu o wspieraniu produkcji amunicji (ASAP) jest zwiększenie produkcji amunicji 155 mm w UE. Akt na rzecz wzmocnienia europejskiego przemysłu obronnego przez zamówienia realizowane na zasadzie współpracy (EDIRPA) zakłada z kolei dofinansowanie wspólnych zakupów zbrojeniowych z udziałem przynajmniej trzech państw członkowskich dokonywanych u europejskich dostawców. Celem jest zmniejszenie różnorodności posiadanego sprzętu i konsolidacja przemysłu zbrojeniowego.

Swoisty „testament” pierwszej Komisji Ursuli von der Leyen stanowiła ogłoszona w marcu 2024 r. Europejska strategia przemysłowa w zakresie obronności (EDIS) i projekt rozporządzenia europejskiego programu inwestycji w dziedzinie obronności (EDIP). EDIS wyznacza państwom członkowskim niewiążące cele dotyczące wspólnych zakupów (40 proc. do 2030 r.) i preferencji dla europejskich producentów (Buy European: 50 proc. do 2030, 60 proc. do 2035 r.). EDIP ma zachęcać firmy i państwa członkowskie do realizowania wspólnych projektów zbrojeniowych, zakupów i eksploatacji sprzętu wojskowego.

Finansowanie zbrojeniówki: ile i dla kogo?

Ogółem kwoty przeznaczone na finansowanie unijnych programów wsparcia sektora zbrojeniowego były do tej pory niewielkie i wyniosły ponad 10 mld euro na lata 2021–2027 w podziale na 27 państw członkowskich. Funkcjonujące przed 2021 r. programy PADR i EDIDP dysponowały kwotami odpowiednio 90 mln i 500 mln euro. Fundusz EDF ma od 2021 r. do dyspozycji 8 mld euro. Na ASAP przeznaczono 500 mln euro, a na EDIRPA 300 mln euro. Pułap finansowania EDIP – który w tej chwili jest tylko projektem rozporządzenia – ma wynieść 1,5 mld euro na lata 2025–2027.

Środki te nie mają wielkiego znaczenia dla dużych koncernów, których roczne obroty często przekraczają całość wsparcia UE dla tego sektora, niemniej pozwalają na pokrycie części kosztów fazy badawczo-rozwojowej. Są natomiast istotne dla perspektyw rozwojowych małych i średnich przedsiębiorstw. Dotychczasowe analizy przyznanych grantów wskazują na wykorzystanie ich przede wszystkim przez firmy i ośrodki badawcze z Francji, Niemiec, Włoch i Hiszpanii, a także z Belgii i Holandii (ogółem 80 proc. środków z EDF).

Poziom ich wykorzystania przez polskie ośrodki badawcze i firmy zbrojeniowe jest niesatysfakcjonujący. Obliczenie sumy dotacji dla polskich podmiotów na podstawie publicznie dostępnych źródeł jest niemożliwe (poza programem PADR, w ramach którego wyniosła ona ok. 3 proc. dostępnych środków, oraz ASAP – zaledwie 0,4 proc.). W przypadku EDF polskie podmioty uczestniczą zazwyczaj w słabiej dofinansowywanych projektach lub są jednym z kilkudziesięciu uczestników. Przyznanie Polsce jedynie 2 mln euro z dostępnych 500 mln euro w ramach programu ASAP wywołało publiczne kontrowersje, zważywszy na duże oczekiwania polityczne i potrzeby Sił Zbrojnych RP.

Gra o większe zdolności produkcyjne europejskiej zbrojeniówki

Unijne programy mają na razie nieznaczne przełożenie na wzmacnianie narodowych zdolności wojskowych. To się jednak może – i powinno – zmienić. Chodzi nie tylko o zwiększenie możliwości produkcyjnych w Europie, ale też wzmacnianie zdolności wojskowych europejskich członków NATO. Do tego potrzeba jednak więcej pieniędzy oraz rekalibracji programów wsparcia. Dyskutowane są możliwości zwiększenia środków na sektor zbrojeniowy w kolejnych wieloletnich ramach finansowych UE na lata 2028–2034. W obecnym budżecie Unii na lata 2021–2027 trudno będzie znaleźć dodatkowe pieniądze.

Toczą się więc dyskusje o stworzeniu pozabudżetowych instrumentów finansowych, które pozwoliłyby na inwestycje tu i teraz. Mogłyby one przyjąć formę funduszu finansowanego ze składek państw członkowskich w wielkości uzależnionej od ich PKB (jak Europejski Instrument na rzecz Pokoju) lub z emisji europejskich obligacji (jak fundusz Next Generation). To właśnie przyszła wysoka przedstawiciel Kaja Kallas, pełniąc jeszcze funkcję premier Estonii, zaproponowała w lutym br. wyemitowanie europejskich papierów dłużnych do kwoty 100 mld euro na cele obronne i wsparcie wojskowe Ukrainy. W Białej Księdze na temat przyszłości europejskiej obronności, którą Kubilius ma przygotować we współpracy z Kallas w ciągu pierwszych 100 dni urzędowania, można się spodziewać propozycji w tej dziedzinie.