Kołodziej, Pyrgies: Likwidacja wielkotowarowych gospodarstw dzierżawców – w imię zasad?

Ustawa przesądziła o losie wielkotowarowych gospodarstw utworzonych na dzierżawionych gruntach państwowych. Stanowiła ona o wyłączeniach 30 proc. gruntów rolnych z zawartych na czas oznaczony umów dzierżawy w celu ich przeznaczenia na powiększanie gospodarstw rodzinnych.

Wyłączenia były dobrowolne tylko z pozoru. Grunty do wyłączenia wskazywała Agencja Nieruchomości Rolnych, a brak zgody na wyłączenia w świetle tej regulacji skutkował utratą prawa do przedłużenia umowy dzierżawy, co w konsekwencji prowadziło do fizycznej likwidacji gospodarstwa i zwolnienia zatrudnionych w nim pracowników, nie z przyczyn ekonomicznych, ale doktrynalnych.

W momencie wejścia tych przepisów w życie udzielenie zgody na wyłączenie z dzierżawy 30 proc. areału stwarzało możliwość nabycia gruntów lub perspektywę stabilności i trwałości gospodarowania na pozostałej powierzchni.

Jak się wkrótce potem okazało – perspektywa ta stanowiła jedynie iluzję. Komentując na łamach Farmer.pl okoliczności przyjęcia tych przepisów i ich obecne konsekwencje, dziennikarze przedstawili stanowiska nie tylko dzierżawców i organizacji reprezentujących rolników indywidualnych, lecz także wypowiedzi ministrów rolnictwa – byłego (Marka Sawickiego) i obecnego (Czesława Siekierskiego).

Warto poprzedzić ich omówienie krótką prezentacją zdarzeń poprzedzających przyjęcie kontrowersyjnej ustawy, której rzeczywistym celem od początku była likwidacja wielkotowarowych gospodarstw dzierżawców.

Tworzenie gospodarstw rolnych i powiększanie gospodarstw rodzinnych

W wyniku restrukturyzacji sektora państwowego w rolnictwie z 1666 państwowych gospodarstw rolnych utworzono ponad 5000 gospodarstw o przeciętnej powierzchni około 350 ha. W większości ich grunty wydzierżawiano na podstawie wieloletnich umów.

Jednocześnie restrukturyzacja pozwoliła na powiększanie licznych gospodarstw rodzinnych – na ten cel w formie sprzedaży i dzierżawy przeznaczono prawie 50 proc. państwowych gruntów. W przypadku dużych dzierżawców w trakcie trwania umowy, a zwłaszcza przed sprzedażą części gruntów na ich rzecz, w uzgodnieniu z nimi wydzielano dodatkowo do 20 proc. powierzchni z przeznaczeniem dla rolników indywidualnych.

W świetle tych faktów stwierdzenie przedstawicieli organizacji reprezentujących rolników, że rolnicy indywidualni na tych przekształceniach nie skorzystali, po prostu mija się z prawdą.

Propozycja ustawowego wyłączenia 30 proc. gruntów z dużych dzierżaw, sformułowana przed wyborami w 2011 roku, była zagraniem czysto politycznym. Działanie takie podważało autorytet państwa, będącego stroną zawartych na czas oznaczony umów, a do tego było nieracjonalne ekonomicznie i ewidentnie niesprawiedliwe (wszystkich „dużych” dzierżawców potraktowano jednakowo – bez względu na wcześniej dokonywane wyłączenia i bez respektu dla zawartych przez nich umów i podjętych przez nich zobowiązań).

Wydawało się, że obarczone tak istotnymi wadami prawo nie ma realnej szansy na przyjęcie, zwłaszcza że analogiczną ustawową wrzutkę przed wyborami w 1997 r. (wtedy zaproponowano wyłączenie 20 proc. użytków rolnych z dzierżaw gruntów państwowych powyżej 300 ha) zawetował prezydent RP, który słusznie uznał ją za niekonstytucyjną.

Stało się jednak inaczej – ustawę w 2011 r. niespodziewanie poparli nawet posłowie Platformy Obywatelskiej, przesądzając o losie ponad 1000 wielkotowarowych gospodarstw dzierżawców. W większości były to dobrze zorganizowane, efektywne, konkurencyjne i środowiskowo zrównoważone gospodarstwa.

Były minister zaprzecza, ale cytuje Witosa

Negatywne oceny i opinie na temat ustawy z 2011 r. wielokrotnie formułowali znani i uznawani ekonomiści rolni, a także prawnicy (w tym konstytucjonaliści) i dziennikarze.

Konkretnych efektów tej uzasadnionej i powszechnej krytyki jednak nie widać. Ustawa nadal działa, na dodatek w coraz większym stopniu dotyka także tych dzierżawców, którzy w 2012 r. zgodzili się na wyłączenie dodatkowych 30 proc. gruntów i wyłączeń tych dokonali. Dlaczego nawet oni nie są bezpieczni?

W 2011 r. politycy uruchomili zjawisko znane jako efekt śnieżnej kuli. Z oczywistych względów żaden z nich nie ma dzisiaj odwagi, by przyznać się do sprawstwa, a tym bardziej by stanąć na jego drodze. Zwłaszcza że takiej okazji, jaką stworzyło zakwestionowanie zasady trwałości umów dzierżawy, działacze organizacji rolników indywidualnych nie mogli przepuścić.

Potwierdza to debata prezentowana na forum Farmer.pl. Dzierżawcy przypominają o potrzebie respektowania trwałości zawartych umów, potwierdzając zamiar kontynuowania dzierżawy. W przypadku tych, którzy nie zgodzili się w 2012 r. na dodatkowe wyłączenia (często z uwagi na skalę wcześniej dokonywanych wyłączeń i ze względu na podjęte zobowiązania, z których po kolejnych wyłączeniach nie byliby w stanie się wywiązywać) – przy wykorzystaniu koncepcji tzw. ośrodków produkcji rolniczej. Ośrodki takie miałyby być tworzone po wyłączeniu uzasadnionej ekonomicznie powierzchni gruntów dla rolników.

Argumentując za takim rozwiązaniem, dzierżawcy wskazują także na niekwestionowane osiągnięcia swoich gospodarstw oraz swoją rolę na lokalnym rynku pracy i działania na rzecz lokalnych społeczności. Natomiast działacze organizacji rolników bezwzględnie i konsekwentnie domagają się likwidacji i parcelacji gospodarstw dzierżawców, argumentując (a nawet grożąc prokuraturą i sądami), że ziemia rolnikom po prostu się należy. Granicę ich skłonności do ustępstwa wyznacza gotowość „odstąpienia” ośrodków gospodarczych z częścią gruntów na rzecz spółek państwowych.

A co na takie dictum ministrowie rolnictwa?

Skoro mowa o rządowym projekcie, za promotora ustawy z 2011 r. powszechnie i słusznie uznaje się Marka Sawickiego, ówczesnego ministra rolnictwa i rozwoju wsi. Jednak były minister obecnie zaprzecza, wskazując, że to „ustawa izb rolniczych i Solidarności RI (…)”. Jak na odpowiedzialnego szefa resortu dość kuriozalny to sposób tłumaczenia się.

Tym niemniej minister Sawicki deklaruje pełne poparcie dla przyjętych rozwiązań, przywołując na jego uzasadnienie słowa zasłużonego działacza ruchu ludowego, trzykrotnego premiera RP Wincentego Witosa: „Ziemia rolna powinna należeć do tych, którzy ją sami orzą”.

To bardzo oryginalna konstatacja, nic nam bowiem nie wiadomo o tym, by to rolnicy indywidualni orali ziemię dzierżawców. Wiadomo natomiast skądinąd, że dziesiątki, o ile nie setki tysięcy osób o statusie rolnika indywidualnego (rzekomo rolnika „aktywnego”) własnej ziemi już nie uprawiają, lecz w sposób niezgodny z prawem pobierają unijne dopłaty.

W tej sprawie, by zwiększyć podaż gruntów prywatnych na powiększenie gospodarstw rolników naprawdę aktywnych, nie zrobiono jednak nic. Wręcz przeciwnie – w 2015 r., bez zwracania uwagi na faktyczny status osób posiadających ziemię, płatności dla małych i średnich gospodarstw zwiększono kosztem gospodarstw towarowych, nawet tych rodzinnych. W ten sposób rozkwita proceder nieformalnych niby-dzierżaw, dzięki którym dopłaty „do hektara” pobierają osoby nieuprawnione.

Ta rozpowszechniona praktyka skutkuje pogłębianiem się dystansu strukturalnego dzielącego polskie rolnictwo od rolnictwa rozwiniętych krajów Unii Europejskiej (gros gruntów pozostaje tam we władaniu wielkotowarowych gospodarstw rolnych) i pogarsza konkurencyjność całego polskiego rolnictwa.

Obecny minister robi unik?

Jak do sprawy podchodzi aktualny minister rolnictwa? Z pozoru wydaje się, że Czesław Siekierski przyjął postawę zdroworozsądkową: „ustawa weszła, większość dzierżawców wyłączyła grunty. Nie może być tak, że teraz zmienimy reguły gry, to jakbyśmy byli oceniani przez tych, którzy oddali? To jest niemożliwe”.

Formułując tego rodzaju opinię, minister pomija dwie kluczowe kwestie. Po pierwsze to właśnie władza w 2011 r., dla uzyskania doraźnych korzyści politycznych, ustawą „wyłączeniową” zmieniła reguły gry, brutalnie naruszając zasadę trwałości umów dzierżawy zawartych na czas oznaczony. Uczyniła tak przy pełnej świadomości i akceptacji strat gospodarczych.

Zniszczenie zaufania do instytucji dzierżawy stanowi także bardzo zły sygnał zarówno dla koniecznych przemian strukturalnych w polskim rolnictwie, jak również dla zapowiadanych przez ministra prac nad ustawą o dzierżawie rolniczej (która to już z kolei zapowiedź w tej sprawie ?).

Po drugie, zgoda na wyłączenie 30 proc. gruntów wcale nie uchroniła dzierżawców przed żądaniami kolejnych wyłączeń prowadzących w ostatecznym efekcie do likwidacji także ich gospodarstw, skutkującej wygaszeniem produkcji, zwolnieniami pracowników i wyprzedażą inwentarza.

Szkoda, że nawet w tak oczywistej sprawie minister uchyla się od zajęcia jasnego i jednoznacznego stanowiska. Natomiast w odniesieniu do dzierżawców, którzy nie wyłączyli 30 proc. gruntów, postawa ministra, wbrew składanym tym dzierżawcom deklaracjom, może oznaczać krok wstecz nawet w stosunku do działań podejmowanych przez jego poprzedników.

Tamci przynajmniej poszukiwali kompromisowego rozwiązania, np. stworzyli prawne możliwości tworzenia ośrodków produkcji rolniczej, na których użytkowanie szansę mieliby także dotychczasowi dzierżawcy. Zamiast takiego rozwiązania minister proponuje, by większość gruntów z kończących się dzierżaw przeznaczyć dla rolników, a pozostałe z ośrodkami gospodarczymi bez przetargu oddać w dzierżawę spółkom państwowym.

Akurat te gospodarstwa należą do największych w kraju, a mimo to nie podlegały ustawie „wyłączeniowej”, ponieważ – zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy z 2011 r. – „mogłoby (to) doprowadzić do ich upadku” (sic!). Zwiększanie znaczenia podmiotów państwowych w rolnictwie kosztem podmiotów prywatnych nie stanowi panaceum na jego bolączki. Taki scenariusz w przeszłości przecież już przerabialiśmy.

Podobno nadzieja umiera ostatnia. Sunącą dzisiaj po zboczu śnieżną kulę dałoby się jeszcze zatrzymać. Mogliby to zrobić albo politycy, albo Trybunał Konstytucyjny. Wiarygodność polityków w tej sprawie praktycznie jest zerowa. Większa już wydaje się być szansa, że o niekonstytucyjności ustawy „wyłączeniowej” z 2011 r. orzeknie Trybunał, który przyjął do rozpoznania skargę konstytucyjną prywatnego podmiotu gospodarczego.

Pozytywne dla dzierżawców rozstrzygnięcie (dokonane przez właściwy skład orzekający) byłoby nie tylko wizerunkową klęską obecnej władzy, ale przede wszystkim mogłoby otworzyć drogę do dochodzenia przez dzierżawców wielomilionowych roszczeń odszkodowawczych.

Warto, mimo wszystko, za taki scenariusz trzymać kciuki. W imię zasad.