Adam Bodnar, Maciej Taborowski: Uczciwi nie muszą się bać

W 2016 r. przeprowadzono kompleksową reformę prokuratury. Nastąpił powrót do koncepcji połączenia urzędu Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości. Prokurator generalny zyskał kompetencje do bezpośredniego wpływu na każde postępowanie przygotowawcze. Kierownictwo prokuratury zaczęło konsekwentnie wdrażać mechanizmy dyscyplinujące prokuratorów: degradacje prokuratorów, przymusowe delegacje do odległych jednostek czy postępowania dyscyplinarne i o uchylenie immunitetu.

Legalizm dyskryminacyjny

W grudniu 2017 r. Komisja Wenecka w opinii uznała, że połączenie funkcji MS i PG powoduje wiele nierozwiązywalnych problemów związanych z podziałem władz i nie spełnia międzynarodowych standardów procedury mianowania prokuratora generalnego ani jego kompetencji. Zwróciła uwagę, że szerokie uprawnienia PG (nadzór administracyjny ministra nad sądami) sprzyjają nadużyciom i politycznej manipulacji, co jest niedopuszczalne w państwie rządów prawa. Opinię tę zignorowano. Szereg krytycznych uwag znalazł się w dorocznym raporcie o praworządności przygotowanym przez Komisję Europejską.

Czytaj także: Pilny tryb prejudycjalny i tryb przyspieszony - Aleksandra Rutkowska o procedurze w TSUE

Codzienna obserwacja działalności prokuratury wskazuje na liczne sytuacje, które można określić jako legalizm dyskryminacyjny. Określa to podejście prokuratury do prowadzenia spraw – kiedy dotyczą politycznych sprzymierzeńców, trwają długo i przewlekle, a często są umarzane (np. sprawa spotu antyuchodźczego PiS). Jeśli rzecz dotyczy przeciwników władzy (np. sprawa Romana Giertycha), prokuratura działa niezwykle intensywnie. Ważnym kontekstem funkcjonowania prokuratury jest także Fundusz Sprawiedliwości. Z jego środków finansuje się wiele przedsięwzięć, czasami o czysto politycznym charakterze. Transparentność finansowania i podział środków budzi wątpliwości. Jednak ze względu na kontrolę polityczną nad Funduszem skoncentrowaną w tych samych rękach nie ma możliwości niezależnego sprawdzenia tych wydatków przez prokuraturę.

Nowy plan Marshalla

Polskę czeka przełomowa zmiana, nazywana przez premiera Mateusza Morawieckiego „nowym planem Marshalla". Fundusz Odbudowy oznacza dla Polski możliwość skierowania na inwestycje 23,9 mld euro w formie bezzwrotnych dotacji i 34,2 mld euro w formie pożyczek. Krajowy Plan Odbudowy określający sposób wydatkowania środków musi zostać przedstawiony Komisji Europejskiej do końca kwietnia 2021 r. Środki mają szansę wzmocnić sytuację gospodarczą i pomóc państwu podnieść się po tragedii pandemii. Czy ich wydatkowanie będzie poddane jakiejkolwiek niezależnej kontroli, skoro prokuratura coraz rzadziej stoi na straży praworządności? Nie podjęto żadnych działań służących ograniczeniu kompetencji prokuratury. Zaistniała wręcz sytuacja „państwa w państwie". Korespondencja RPO z premierem w niektórych sprawach wskazuje, że nawet on nie zawsze sprawuje efektywną kontrolę nad MS-PG.

Sposób podziału środków z Funduszu Odbudowy już teraz budzi wątpliwości, bo nie określa jasnych i obiektywnych kryteriów ich podziału. Sugeruje się wręcz, że jest arbitralny, może zależeć od preferencji wyborczych poszczególnych regionów i miast. Wykonanie KPO zrodzi wiele problemów, m.in. kto i jak może kontrolować wydatkowanie funduszy. A przede wszystkim, czy taką niezależną kontrolę może przeprowadzić polska prokuratura pod wodzą polityka.

Zastrzyk środków na odbudowę postpandemiczną państw UE powiązano ze zwiększeniem kontroli państw w świetle rozporządzenia o zawieszaniu funduszy w razie łamania przez państwo praworządności. Przewiduje ono m.in., że państwo członkowskie może dopuścić się naruszenia praworządności, również nie zapobiegając arbitralnym czy bezprawnym decyzjom organów ścigania. Po raz pierwszy zatem prokuratura zależna od ministra sprawiedliwości znajdzie się bezpośrednio pod lupą Komisji Europejskiej, a jej działania mogą spowodować wstrzymanie strumienia z budżetu UE.

W tym świetle bardziej zrozumiały staje się też opór jednego z koalicjantów większości parlamentarnej, który zaciekle próbuje rozporządzenie zwalczyć.

Unijna perspektywa

Perspektywę kontroli wydatkowania Funduszu Odbudowy należy rozszerzyć jeszcze o perspektywę Prokuratury Europejskiej. Powstała na mocy rozporządzenia Rady UE 2017/1939 z 12 października 2017 r. Przyjęto je w ramach tzw. wzmocnionej współpracy państw UE, jednak bez udziału Polski. Władze nie przystąpiły do Prokuratury Europejskiej, twierdząc, że mechanizm ten „zawiera niekorzystne dla Polski rozwiązania zagrażające niezależności krajowych organów zajmujących się walką z przestępczością na szkodę interesów finansowych UE" (odpowiedź min. Łukasza Piebiaka na zapytanie poselskie nr 6373). Do Prokuratury Europejskiej nie przystąpiły też Węgry.

Właściwości PE odnoszą się do przestępstw naruszających interesy finansowe Unii. Prokuratura Europejska mogłaby prowadzić postępowania przygotowawcze, wnosić i popierać oskarżenia oraz wytaczać powództwa przeciwko sprawcom przestępstw naruszającym interesy finansowe Unii na mocy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371 z 5 lipca 2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii oraz przestępstw z nimi związanych. PE mogłaby, niezależnie od prokuratury krajowej, badać sposób wydatkowania środków z Funduszu Odbudowy. Mogłaby też w niektórych przypadkach przejmować postępowania prowadzone przez prokuraturę krajową.

Przystąpienie do wzmocnionej współpracy jest i musi być możliwe w każdym czasie. Zgodnie z art. 328 ust. 1 TFUE wzmocniona współpraca musi pozostać otwarta dla wszystkich państw członkowskich pod warunkiem spełnienia ewentualnych warunków uczestnictwa określonych w decyzji upoważniającej. Państwa te muszą wówczas przestrzegać aktów już przyjętych w tej współpracy.