Kiedy można zakazać zgromadzeń

W związku ze zbliżającą się kampanią wyborczą do parlamentu, można się spodziewać wielu manifestacji, pikiet i kontrdemonstracji. I chociaż wójt (burmistrz, prezydent miasta) co do zasady może wydać zakaz takich zgromadzeń, to w praktyce może się to okazać nieskuteczne. Sądy bardzo rygorystycznie oceniają podane przez gminę powody zakazu. Z orzecznictwa wynika, że organ nie może formułować tylko teoretycznych zagrożeń, które mogą wyniknąć z przeprowadzenia demonstracji. Musi on wskazać konkretne powody, które jego zdaniem uzasadniają podjętą decyzję. Jest to bardzo trudne, gdyż orzecznictwo sądowe – w okresie obowiązywania regulacji - co jakiś czas wydłuża listę przyczyn, które nie mogą stanowić podstawy ograniczenia wolności zgromadzeń. Ta jest wartością konstytucyjną. Dlatego przypadki jej ograniczania są wyjątkiem od zasady. Ustawa z 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (dalej: upz) przewiduje w art. 8, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) zakazuje przeprowadzenia manifestacji, jeżeli jej cel lub przebieg sprzeciwia się powyższej regulacji lub narusza przepisy ustaw karnych lub gdy może ona zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach.

Wyrażenie wspólnych opinii

Zgodnie z art. 1 ust. 2 upz zgromadzeniem jest zgrupowanie co najmniej 15 osób zwołane w celu wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 września 2014 r. (sygn. akt K 44/12) stwierdził, że art. 1 ust. 2 upz w zakresie, w jakim nie gwarantuje dostatecznej ochrony prawnej zgromadzeniom poniżej 15 osób, jest niezgodny konstytucją. W wyniku orzeczenia przepis ten nie utracił mocy obowiązującej ani nie został zmieniony. Zdaniem TK konieczna jest jedynie niezwłoczna interwencja ustawodawcy w celu uzupełnienia wspomnianej regulacji w taki sposób, który zapewni realizację wymogów konstytucyjnych.

Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 2 czerwca 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wr 216/08) zgromadzenie publiczne, pomimo że ze swej istoty okazjonalne, nie jest jednak przypadkowym zgrupowaniem osób, lecz zgromadzeniem intencjonalnym, zwołanym przez jego organizatorów. Ma swój konkretny cel, którym jest wyrażenie opinii lub idei albo też obrona określonych interesów przez jego uczestników.

W konsekwencji konieczne jest pewne minimum organizacyjne w tym zakresie, tj. wskazanie organizatora, który jest przewodniczącym zgromadzenia, przedstawienia celu i miejsca zgromadzenia ze wskazaniem daty i godziny oraz przewidywanej liczby uczestników.

Potrzebne powiadomienie

Zgodnie z art. 6 ust. 1 upz zgromadzenia organizowane na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób wymagają uprzedniego zawiadomienia właściwego miejscowo organu gminy.

W myśl art. 7 ust. 1 upz organizator zgromadzenia publicznego zawiadamia organ gminy w taki sposób, aby wiadomość o tym dotarła nie później niż na trzy dni robocze, a najwcześniej 30 dni przed datą zgromadzenia. Przepis ten TK uznał za niezgodny z konstytucją. Utraci on moc 4 października 2015 r. Zdaniem Trybunału wydłużenie okresu notyfikacji do minimum trzech dni roboczych stanowi nadmierne ograniczenie wolności zgromadzeń.

Po wpłynięciu zawiadomienia, wójt bada go pod kątem formalnym, a następnie merytorycznym. Etap formalnej oceny zawiadomienia dotyczy takich elementów, jak:

- treść zawiadomienia (tj. czy zawiera wszystkie wymagane elementy),

- dochowanie terminów ustawowych (musi ono być złożone nie później niż na trzy dni robocze, a najwcześniej 30 dni przed datą zgromadzenia),

- posiadanie przez organizatora zdolności do czynności prawnych,

- kwestia pierwszeństwa zgłoszeń.

Następnie wójt musi ocenić czy zgromadzenie będzie miało pokojowy charakter. Na tym etapie może podjąć decyzję o zakazie przeprowadzenia manifestacji. Przesłanki takiego rozstrzygnięcia określa art. 8 uzp.

Bez oceny celów

Wójt zakazuje zgromadzenia publicznego, jeżeli jego cel lub odbycie sprzeciwiają się regulacjom uzp. W orzecznictwie wielokrotnie się podkreśla, że wójt (ale i też sąd) nie są upoważnieni do oceny haseł, idei i treści, które nie naruszają przepisów obowiązującego prawa, a którym służyć ma zgromadzenie. Odmienny pogląd prowadziłby do uniemożliwienia realizacji wolności pokojowych zgromadzeń, których celem miałoby być prezentowanie jakichkolwiek wywołujących większe lub mniejsze emocje i kontrowersje (wyrok NSA z 25 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 329/06).

Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 12 maja 2011 r. (sygn. akt III SA/Gd 68/11) prawo do organizowania pokojowych zgromadzeń obejmuje swym zakresem m.in. możliwość wyrażenia niezadowolenia z poglądów czy zachowań władz państwowych czy samorządowych. Innymi słowy, dezaprobata dla określonych poczynań osób piastujących władzę jest bardzo często przedmiotem zgromadzeń publicznych, w trakcie których uczestnicy zgromadzenia w bardzo różny sposób wyrażają swoje poglądy.

Zdaniem WSA w Warszawie, wyrażonym w wyroku z 5 października 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1856/10), prezydent miasta nie może dokonywać analizy podanych w zawiadomieniu celów zgromadzenia pod względem ich prawdziwości. Ocena ta musi być oparta na dowodach odnoszących się do skonkretyzowanych okoliczności, a nie tylko do przypuszczeń czy założeń. Organ gminy nie może więc dokonywać oceny przyjętych przez siebie, jako faktycznych, celów planowanej demonstracji.

Przykład

Organizatorzy planowanej demonstracji podali w zawiadomieniu, że jej celem jest wyrażenie protestu przeciwko polityce władz miasta. Prezydent miasta nie wyraził zgody na tę demonstrację. Uznał, że prawdziwym celem jest wymuszenie na radzie miasta podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie jego odwołania. Decyzja prezydenta miasta nie była zasadna, gdyż nie jest on upoważniony do oceny intencji organizatorów demonstracji.

Naruszenie przepisów karnych

Zakaz przeprowadzenia zgromadzenia jest uzasadniony także wówczas, gdy jego cel narusza przepisy karne. Organ w decyzji o zakazie powinien konkretnie wskazać, który przepis karny naruszać ma cel lub odbycie zgłoszonego zgromadzenia.

Organy gminy często powołują się na naruszenie art. 86 i art. 90 kodeksu wykroczeń. Przepisy te stanowią o spowodowaniu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku z 5 stycznia 2011 r. ( sygn. akt I OSK 1907/10), regulacje te nie mogą być podstawą do uznania, że zamiar przemarszu ulicami miasta w czasie legalnego zgromadzenia może naruszyć te przepisy przez spowodowanie utrudnień w ruchu. W ocenie NSA podstawowym warunkiem zastosowania którejkolwiek z tych regulacji jest ustalenie szkodliwości społecznej czynu zabronionego przez ustawę. W przypadku zaś legalnej realizacji konstytucyjnego prawa do zgromadzenia publicznego, szkodliwości społecznej takim czynom przypisać nie można. Brak tego elementu zaś, wyłącza możliwość uznania, że w ogóle zaistniało wykroczenie, nawet pomimo formalnego wypełnienia przesłanek określonego przepisu.

Organ gminy mógłby natomiast zakazać zgromadzenia, gdyby z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało, że podczas takiego zgromadzenia jego uczestnicy popełnią przestępstwo, np. publicznego propagowania faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa, nawoływania do nienawiści na tle różnic narodowościowych czy etnicznych (art. 256 kodeksu karnego), względnie do publicznego nawoływania do popełnienia przestępstwa (art. 255 kodeksu karnego), niszczenia lub uszkadzania czyjejś rzeczy (art. 288 kodeksu karnego).

Groźba naruszenia zdrowia lub życia

Wójt wydaje decyzję zakazującą zgromadzenia, jeżeli jego odbycie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Powołując się na tę przesłankę organ musi podać w rozstrzygnięciu, jakie konkretnie (podane z nazwy) zagrożenia może powodować zgromadzenie.

Przy tym, jak wskazał NSA w wyroku z 10 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2538/13), obowiązkiem wójta jest nie tylko formułowanie przypuszczeń co do ewentualnych zagrożeń wynikających z planowanego zgromadzenia, ale wskazanie i wnikliwa identyfikacja negatywnych aspektów zgromadzenia na tle konkretnych okoliczności sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że wypełnienie przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 2 upz, czyli realnego charakteru występującego zagrożenia, nastąpiło np. w okolicznościach, gdy planowane zgromadzenie liczące 5 tys. uczestników, miało przejść głównymi trasami komunikacyjnymi stolicy w czasie mistrzostw Europy w piłce nożnej Euro 2012. Argumentacja organu dotyczyła nie tylko paraliżu komunikacyjnego, ale również odcięcia dróg ewakuacyjnych ze Stadionu Narodowego będącego centralnym punktem odbywających się właśnie wydarzeń sportowych (wyrok z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1311/12).

Organizacja kontrdemonstracji

Z orzecznictwa sądowego wynika, że powodem uzasadniającym zakaz zgromadzenia nie może być planowana kontrdemonstracja, nawet jeśli miałaby ona stwarzać potencjalne zagrożenie dla pokojowej manifestacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 216/08 i wyrok NSA z 25 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 329/06).

W wyroku z 18 stycznia 2006 r. (sygn. akt K 21/05) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że nawet ewentualność kontrdemonstracji przy użyciu przemocy lub przyłączenia się skłonnych do agresji ekstremistów, nie może prowadzić do pozbawienia wolności zgromadzeń nawet wtedy, gdy istnieje realne niebezpieczeństwo, że zgromadzenie publiczne spowoduje naruszenie porządku publicznego przez wydarzenia, na które organizatorzy zgromadzenia nie mają wpływu, a władza publiczna uchyla się od podjęcia skutecznych działań w celu zagwarantowania wolności zgłoszonego zgromadzenia.

Zdaniem Trybunału kontrdemonstracje nie mogą ograniczać prawa do wolnych zgromadzeń, a władza publiczna ma bezwzględny obowiązek zapewnienia ochrony każdemu, kto w sposób legalny korzysta z tego uprawnienia.

Konieczna procedura

W art. 9 uzp określone zostały sekwencje poszczególnych czynności w procedurze wydawania decyzji o zakazie zgromadzenia. Regulacja ta znacząco skraca określone w kodeksie postępowania administracyjnego terminy załatwiania spraw dotyczących zgromadzeń, art. 13 zaś upz w istotny sposób modyfikuje zasady postępowania przed sądem administracyjnym w tego rodzaju sprawach. Przepis ten przewiduje szczególny termin i tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skargę wnosi się bezpośrednio do sądu w terminie trzech dni od daty doręczenia decyzji ostatecznej. Ogólna zasada jest taka, że skargę wnosi się w terminie 30 dni, za pośrednictwem organu. Regulacje te wskazują jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania przed sądem administracyjnym w sprawach dotyczących zgromadzeń, by jak najszybciej mogło doprowadzić ono do kontroli legalności decyzji wydanej przez organ administracji – jeśli to możliwe – jeszcze przed zamierzonym terminem zgromadzenia (wyrok WSA w Gdańsku z 19 maja 2011 r., sygn. akt III SAB/Gd 12/11).

Niedoskonała regulacja

Pomimo przyjętych założeń ustalona w art. 9 upz procedura nie w każdym przypadku zapewnia organizatorowi weryfikację decyzji o zakazie zgromadzenia przed jego przeprowadzeniem. Na tę kwestię zwrócił uwagę TK w wyroku z 18 września 2014 r., uznając, że procedura ta nie jest dostatecznie efektywna. Nie zapewnia weryfikacji rozstrzygnięcia zakazującego zgromadzenia przed jego planowaną datą.

W ocenie Trybunału w obecnym stanie prawnym jest to możliwe, jeśli organizator odpowiednio wcześnie notyfikuje zgromadzenie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 upz decyzja o zakazie zgromadzenia ma być doręczona organizatorowi w terminie trzech dni od dnia zawiadomienia. W związku z tym im wcześniej organizator spełni obowiązek przewidziany w art. 7 ust. 1 upz, tym więcej czasu pozostawia na kolejne etapy procedury w sytuacji, w której będzie chciał wykorzystać środek odwoławczy. Gdy jednak organizator doręczy zawiadomienie w ostatnim dniu przewidzianego na to terminie, czyli na trzy dni robocze przed planowanym zgromadzeniem, to pozbawiony jest gwarancji, że jego odwołanie zostanie rozpatrzone przed zaplanowanym terminem zgromadzenia. Stąd TK uznał, że art. 9 ust. 1 i 4 upz w zakresie określonych tam terminów podjęcia działań przez organy władzy publicznej jest niezgodny z konstytucją. Utrata mocy tych przepisów nastąpi 4 października 2015 r.

Warto dodać, że 17 czerwca 2015 r. do Sejmu został wniesiony rządowy projekt nowej ustawy – Prawo o zgromadzeniach.

podstawa prawna: Art. 7, art. 8, art. 9, art. 13 ustawy z 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 397)