Rola NSA po nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

5 sierpnia 2015 roku weszła w życie nowelizacja ustawy z 9 kwietnia 2015 roku o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nowelizacja ta w sposób istotny zmieniła pozycję i rolę Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) w procesie orzekania sądów administracyjnych. Zgodnie z dyspozycją art. 188 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym (dalej p.p.s.a) NSA stał się obecnie sądem reformatoryjnym, tj. sądem ostatecznego i definitywnego zakończenia sprawy administracyjnej, czyli tak jak oczekiwał tego obywatel. Ale czy ustawa nowelizująca rzeczywiście cel taki osiągnie w przyszłości? Czy tak diametralna zmiana zakresu rozstrzygania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny jest faktycznie rozwiązaniem lepszym od poprzedniego?

Jakie niebezpieczeństwa

Na powyższe pytania nie sposób jeszcze odpowiedzieć, ale już teraz dostrzec można pewne niebezpieczeństwa, które wynikają z faktu rozszerzenia zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego i które mogą w przyszłości wypaczyć pierwotne cele, jakie przyświecały nowelizacji, tj. łatwiejszy dostęp do sądu administracyjnego oraz szybsze uzyskanie finalnego rozstrzygnięcia w sprawie.

Autorzy projektu ustawy nowelizacyjnej podkreślali, że potrzeba zmian p.p.s.a wynika przede wszystkim z potrzeby zapewnienia sądowej kontroli administracji publicznej coraz wyższych standardów gwarancji, wolności i praw obywatelskich z jednej strony, z drugiej zaś sprostania oczekiwaniom coraz większej sprawności w ich osiąganiu. Autorzy projektu w uzasadnieniu zwracali uwagę na to, że kierunek proponowanych przez nich zmian p.p.s.a to głębsza reforma całego systemu sądowej kontroli administracji publicznej, w tym również tej sprawowanej przez NSA. Pomimo iż jak sami podkreślali, co do zasady polski model orzekania kasacyjnego dobrze funkcjonuje i spełnia swoje funkcje systemowe.

Zdaniem autorów kontrola sprawowana w administracyjnym postępowaniu kasacyjnym wymaga jednak poprawy głównie na płaszczyźnie rozszerzenia zakresu merytorycznego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co finalne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej znacznie by się przyspieszyło.

W takim stanie rzeczy należy jednak zastanowić się nad tym, czy zaproponowana i ostatecznie przyjęta przez ustawodawcę zmiana brzmienia art. 188 p.p.s.a powyższy postulat rzeczywiście spełni.

Pole do nadużyć

Przed nowelizacją Naczelny Sąd Administracyjny mógł uchylić zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i rozpoznać skargę w wyjątkowych sytuacjach, tj. jeśli brak było naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodziły jedynie naruszenia prawa materialnego. Aktualnie, w świetle znowelizowanego brzemienia art. 188 p.p.s.a, orzekanie reformatoryjne ma stanowić zasadę, a wystarczającym i jedynym warunkiem takiego rozstrzygnięcia jest uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. I tu właśnie może powstać pole do nadużyć.

Ustawodawca zmienił bowiem jasno sformułowane warunki merytorycznego rozpoznawania przez NSA skargi wniesionej przed wojewódzki sąd administracyjny na rzecz nowego niedookreślonego pojęcia – dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy. W tym miejscu podkreślenia wymaga także to, iż ustawodawca nie tylko dokonał istotnej modyfikacji dotychczasowego brzmienia art. 188 p.p.s.a w kontekście zmiany podstaw orzekania merytorycznego Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale, co również bardzo istotne, rezygnował przy tym jednocześnie z nałożonego w zdaniu drugim art. 188 p.p.s.a w starym brzmieniu, obowiązku NSA orzekania w takim przypadku na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Czy takie rozwiązanie oznacza zatem obecnie możliwość zmiany przy merytorycznym rozpoznawaniu skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny także stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonym skargą wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego? Mam nadzieję, że jednak nie. Inaczej dotychczasowa rola NSA polegająca na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w postaci kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem zostałaby zakwestionowana. Naczelny Sąd Administracyjny z sądu prawa stałby się sądem faktu, a zatem właściwie kolejnym sądem I instancji, z tą zasadniczą zmianą, iż jego rozstrzygnięcia byłyby ostateczne i nie podlegałby dalszemu zaskarżeniu. Dla skarżącego oznaczałoby to w praktyce pozbawienie jednej instancji, ale cel nowelizacji – szybkość ostatecznego rozstrzygnięcia – zostałby osiągnięty. Wątpię jednak, aby rzeczywiście takie było zamierzenie ustawodawcy.

Zasada dwuinstancyjności

Rodzi się zatem pytanie, czy takie sformułowanie przepisu art. 188 p.p.s.a nie godzi w jedną z naczelnych konstytucyjnych zasad dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego – zasady dwuinstancyjności. A jeśli tak, to czy fakt ten może być usprawiedliwiony jedynie potrzebą usprawnienia, uproszczenia i zapewnienia szybkości tego postępowania.

Pozostaję w głębokim przekonaniu, iż mądrość i doświadczenie zawodowe sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwolą na wypaczenie dotychczasowej roli tego sądu w systemie sądownictwa administracyjnego. I że orzeczenia reformatoryjne tego sądu (które mają być teraz zasadą, a nie wyjątkiem) nadal będą miały charakter orzeczeń sądu II instancji, tj. orzeczeń kontrolujących prawidłowość działań organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, a nie faktycznego wykonywania za te organy ich ustawowych funkcji. Trzeba bowiem pamiętać, że nie zawsze szybko oznacza lepiej.

Skutki braku definicji

W związku z aktualnym brzmieniem znowelizowanego art. 188 p.p.s.a, jawić się może jeszcze jeden problem wynikający z tego, iż ustawodawca wprowadził do procedury kasacyjnej nowe, nieostre pojęcie dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy. Ma ono stanowić jedyne i wystarczające kryterium dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do uchylenia zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i rozpoznania skargi.

W jaki sposób NSA powyższe pojęcie będzie rozumiał i czy rzeczywiście wprowadzenie go usprawni i przyspieszy proces definitywnego załatwienia sprawy czas pokaże. Niemniej jednak zmiana jednoznacznych kryteriów pozwalających NSA na wydawanie orzeczeń reformatoryjnych (istnienie jedynie naruszeń prawa materialnego przy braku naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy) na rzecz warunku dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, nie wydaje się aktualnie zmianą na lepsze.

Ustawodawca, wprowadzając nowe pojęcie, zapomniał je niestety zdefiniować, a to oznacza, iż obecnie każdy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego może pojęcie to rozumieć zgoła inaczej. W praktyce może to zatem doprowadzić do tego, iż w dwóch sprawach administracyjnych o podobnych stanach faktycznych, mogą zapaść dwa odmienne orzeczenia NSA, tylko dlatego, iż jeden skład orzekający będzie stał na stanowisku, iż istota sprawy została w sprawie dostatecznie wyjaśniona, inny, że jednak nie.

Nie można także wykluczyć takiej sytuacji, gdzie w dwóch zbliżonych pod względem faktycznym i prawnym sprawach dwa różne składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego jednogłośnie stwierdzą, iż istota każdej ze spraw nie została dostatecznie wyjaśniona, jednakże każdy skład orzekający swoje stanowisko uzasadni w zupełnie odmienny sposób. W takim przypadku skarżący na pewno zada sobie pytanie, który skład ma rację.

Istnieje zatem obawa, że wskutek nowelizacji Naczelny Sąd Administracyjny zamiast niwelować rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, sam stanie się ich źródłem. Nie sposób w takim razie nie odnieść wrażenia, iż ustawodawca nie do końca przemyślał zmianę brzmienia art. 188 p.p.s.a. W tym miejscu można jedynie wyrazić zdziwienie, iż jeden z najbardziej zainteresowanych tematyką organ – Krajowa Rada Sądownictwa, opiniując projekt zmian p.p.s.a ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż nie wnosi do niego uwag. A przecież nie kto inny jak właśnie Krajowa Rada Sądownictwa zrzeszająca także sędziów sądów administracyjnych winna dostrzec powyższe zagrożenia, które mogą zrodzić się w praktyce podczas stosowania znowelizowanego przepisu art. 188 p.p.s.a.

W świetle powyższego, ustawodawca postawił aktualnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym trudne zadanie i zamiast ułatwić mu pracę, pracy tej mu dodał. NSA, aby móc stosować art. 188 p.p.s.a zgodnie z założeniami ustawodawcy, najpierw musi na nowo i to w dodatku w bardzo krótkim czasie zdefiniować w sposób niebudzący wątpliwości pojęcie dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, mając na uwadze przede wszystkim cel jego wprowadzenia przez ustawodawcę, tj. uproszczenie i przyspieszenie ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Czas pokaże, czy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zadanie to się uda.

Aktualnie NSA stara się racjonalnie podchodzić do swojej nowej roli w sądownictwie administracyjnym, jaka została mu przypisana przez ustawodawcę.