Marcin Jurgilewicz: Od zarania sporów

Mediacja jest formą polubownego rozstrzygania sporów, które towarzyszą ludzkości od początków jej istnienia. Występują w każdej zbiorowości, zaś z chwilą ich powstania znaczenia nabiera dobór właściwego kanału komunikacji między stronami, ponieważ pozwala on doprowadzić do porozumienia. I chociaż współcześnie rozstrzyganie konfliktów, zwłaszcza tych o charakterze prawnym jest domeną wymiaru sprawiedliwości, proces sądowy staje się coraz mniej właściwy do rozwiązywania pewnego rodzaju sporów prawnych. Dlatego powszechne uznanie zdobywa formuła polubownego ich rozwiązywania, której klasycznym przykładem jest mediacja

Wszyscy równi

Instytucja ta z coraz większym powodzeniem znajduje zastosowanie w rozstrzyganiu sporów cywilnoprawnych, niemniej jedna z większych w ostatnim czasie nowelizacji procedury administracyjnej (art. 1 ust. 20 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – DzU z 2017 r., poz. 935) umożliwia stosowanie mediacji także w sporach administracyjnoprawnych. Ustawodawca bowiem od połowy 2017 r. określił jej normatywne uwarunkowania w dziale II, w rozdziale 5a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2017 r., poz. 1257 ze zm.). Takie rozwiązanie jest przykładem nowatorskiej regulacji normatywnej, gdyż zastosowanie mediacji w postępowaniu administracyjnym umożliwia przełamywanie charakterystycznego dla tej gałęzi prawa nierównego stosunku administracyjnoprawnego w relacji organ administracji publicznej – jednostka. Postępowanie administracyjne jest bowiem zasadniczo skonstruowane w formule procesu inkwizycyjnego, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma pozycję nadrzędną względem strony takiego postępowania, w szczególności rozstrzyga o zakresie jej praw i obowiązków, najczęściej wydając decyzję administracyjną.

Czytaj więcej:

Sądy i Prokuratura

Ten co mediację stworzył i zniszczył – ustawodawca totalny

Skoro mediacja jest świetnym sposobem na uniknięcie kosztownych i kłopotliwych sporów, to dlaczego prawie nikt jej nie chce?

Pro

Z kolei mediacja w postępowaniu administracyjnym pozwala wypracować rozstrzygnięcie i zakończenie sprawy na zasadzie swego rodzaju równości stron. Pozwala też osiągnąć wspólne stanowisko stronom konfliktu, a w konsekwencji utrwala choćby zaufanie obywateli do władzy publicznej, chociaż do czasu wprowadzenia mediacji do procedury administracyjnej organy administracji publicznej, korzystając ze swoich władczych uprawnień, realizowały swoje zarządzenia własnymi środkami, bez udziału organów z innego kręgu. Poza tym efektem wprowadzenia do procedury administracyjnej mediacji było zastąpienie obowiązującej od dłuższego czasu reguły ugodowego załatwiania spraw zasadą polubownego ich załatwiania.

Trzeba mieć nadzieję

Jak dowodzi praktyka, chociaż zawarcie ugody może być rozwiązaniem z wielu względów korzystnym dla podmiotów procedury administracyjnej, stosowanie mediacji w takim postępowaniu od dłuższego czasu nie jest częste. Toteż kwestią otwartą pozostaje skuteczność mediacji wprowadzonej do tej procedury. Niemniej idea oraz konstrukcja wprowadzonych rozwiązań normatywnych pozwala mieć nadzieję, że mediacja w postępowaniu administracyjnym z biegiem czasu będzie cieszyć się większym powodzeniem niż jej „starsza siostra" – obowiązująca od lat ugoda administracyjna.

I tak, obowiązujące rozwiązania normatywne wskazują, że mediacja może zostać wykorzystana w toku postępowania administracyjnego, jeżeli pozwala na to charakter sprawy, a jej celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, jak też dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach powszechnie obowiązującego prawa, w tym poprzez wydanie decyzji lub zawarcie ugody.

Mediacja może więc stanowić istotny element postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza w sprawach szczególnie skomplikowanych, jak m.in. ustalenie warunków zabudowy czy wydanie pozwolenia na budowę, gdy przedmiotem jest kontrowersyjna społecznie inwestycja infrastrukturalna. Poza tym mediacja w procedurze administracyjnej może znaleźć zastosowanie podczas rozwiązywania sporów, w których występuje wiele stron, gdy istnieje możliwość zawarcia ugody, lub w sprawach, w których organ zmierza do wydania decyzji niekorzystnej dla adresata, spodziewając się tym samym odwołania, jak też w sprawach, w których został wniesiony środek odwoławczy od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji.

W praktyce mediacja w postępowaniu administracyjnym wydaje się możliwa do zastosowania nie tylko w kwestiach spornych administracyjnego prawa materialnego, ale też w niektórych sprawach wynikających z administracyjnego prawa procesowego, choćby w sprawie o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej.

Na gruncie procedury administracyjnej mediacja ma charakter dobrowolny. Oznacza to, że o dopuszczalności jej zastosowania decyduje zgoda strony lub stron. Z kolei w kręgu uczestników mediacji mogą znaleźć się zarówno organ prowadzący postępowanie i strona lub strony tego postępowania, które znajdują się w relacji wertykalnej, jak i same strony postępowania występujące wtedy w układzie horyzontalnym.

Co, kiedy, dlaczego

Mediacja może odbyć się z urzędu, czyli gdy o jej przeprowadzenie wystąpił organ, lub też na wniosek strony. W praktyce organ administracji publicznej zwraca się do strony o wyrażenie zgody na przeprowadzenie mediacji i wybór mediatora w ustawowym terminie czternastu dni od dnia doręczenia zawiadomienia, a brak zgody choćby jednego uczestnika sporu uniemożliwia przeprowadzenie takiego postępowania. Z kolei zawiadomienie obejmuje pouczenie o zasadach prowadzenia mediacji i jej kosztach, w szczególności o prawie do przerwania postępowania mediacyjnego na każdym etapie bez negatywnych konsekwencji dla strony, która z takiego uprawnienia skorzysta. Pouczenie powinno obejmować informację o prawie do wniesienia sprzeciwu dostępu przez mediatora do akt sprawy.

Gdy organ administracji publicznej skieruje sprawę do mediacji, to odraczane jest rozpatrzenie sprawy na czas do dwóch miesięcy, ale na zgodny wniosek uczestników mediacji lub z innych ważnych powodów termin ten może zostać przedłużony na dodatkowy okres, ale nie dłuższy niż do miesiąca. Jednocześnie ustawodawca wskazał, że czas trwania mediacji nie jest wliczany do czasu trwania postępowania. Gdy jednak nie zostaną osiągnięte cele mediacji we wskazanych terminach, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o jej zakończeniu oraz załatwia sprawę w drodze decyzji administracyjnej.

Z praktycznego punktu widzenia mediacja w postępowaniu administracyjnym jako istotny element postępowania wyjaśniającego ułatwia ustalenia stanu faktycznego sprawy, co nie jest w opozycji z obowiązkami organów wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Współdziałanie bowiem organu administracji publicznej i strony postępowania w ustalaniu stanu faktycznego sprzyja wykonaniu wskazanych obowiązków, jak też umożliwia stronie aktywne uczestnictwo w postępowaniu wyjaśniającym z jednoczesną możliwością wykorzystania zasady polubownego załatwiania spraw.

Wszyscy zadowoleni

Mediacja, gdy zostaje prawidłowo przeprowadzona, stwarza możliwość doprowadzenia do zawarcia ugody przed mediatorem, co stanowi satysfakcjonujące rozwiązanie dla uczestników takiego postępowania. Dlatego też ważną rolę w postępowaniu mediacyjnym odgrywa mediator, który nie tylko powinien ułatwiać komunikację między stronami postępowania bądź stronami i organem, ale także łagodzić powstające między nimi napięcia, a zwłaszcza dokonać właściwej oceny realności składanych pozycji ugodowych.

Mediator jest również odpowiedzialny za prawidłową organizację procesu mediacyjnego i kontakt ze stronami, wydaje się zatem pożądane, aby taka osoba, pomimo jej obecności na liście mediatorów, czyli w kręgu osób posiadających z założenia zasób wiedzy i umiejętności uprawniających do prowadzenia postępowań o charakterze pojednawczym, systematycznie podnosiła swoje kwalifikacje oraz pogłębiała wiedzę z obszaru spraw, którymi się zajmuje prowadząc postępowania mediacyjne.

Z kolei trzeba uwzględnić, że mediator, przeprowadzając postępowanie mediacyjne, wykonuje pracę, dlatego ma prawo do wynagrodzenia, jak też zwrotu wydatków związanych z przeprowadzeniem mediacji, chyba że zgodził się na jej prowadzenie bez wynagrodzenia. Z kolei koszty wynagrodzenia i zwrot wydatków pokrywa organ administracji publicznej, zaś w sprawach, w których istnieje możliwość zawarcia ugody – strony w równych częściach, chyba że postanowią inaczej. Ważne jest i to, że koszty mediacji są pokrywane niezwłocznie po jej zakończeniu.

Na koniec warto dodać, że minister właściwy ds. administracji publicznej określił, w drodze rozporządzenia z 2 czerwca 2017 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydatków mediatora w postępowaniu administracyjnym (DzU z 2017 r. poz. 1088), wysokość wynagrodzenia mediatora za prowadzenie postępowania mediacyjnego, jak też jego wydatki podlegające zwrotowi, uwzględniając rodzaj sprawy oraz sprawny przebieg mediacji, a także niezbędne wydatki związane z jej prowadzeniem. Dlatego w sprawach o należności pieniężne wynagrodzenie mediatora wynosi 1 proc. ich wartości, jednak nie mniej niż 150 zł i nie więcej niż 2000 zł za całość postępowania mediacyjnego. Natomiast w sprawach dotyczących: koncesji, zezwoleń lub pozwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej; budownictwa i architektury; zagospodarowania przestrzennego; ochrony środowiska i przyrody; gospodarki wodnej; nieruchomości; rolnictwa i leśnictwa; własności przemysłowej – wynagrodzenie mediatora wynosi za pierwsze posiedzenie 150 zł, a za każde kolejne – 100 zł, łącznie nie więcej niż 2000 zł. W innych niż wskazane sprawach wynagrodzenie mediatora za prowadzenie postępowania mediacyjnego wynosi za pierwsze posiedzenie 150 zł, a za każde kolejne – 100 zł, łącznie nie więcej niż 450 zł.

I jeszcze VAT

Poza tym zwrotowi podlegają udokumentowane i niezbędne wydatki mediatora poniesione w związku z przeprowadzeniem mediacji na pokrycie kosztów: przejazdów – w wysokości i na warunkach określonych w przepisach dotyczących wysokości i warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej; wynajmu pomieszczenia niezbędnego do przeprowadzenia posiedzenia mediacyjnego, w wysokości nieprzekraczającej 70 zł za jedno posiedzenie; korespondencji, w wysokości nieprzekraczającej 30 zł.