Debata historyków zaproszonych przez Kancelarię Prezydenta i IPN

Dr Mateusz Szpytma, zastępca prezesa Instytutu Pamięci Narodowej

Już po raz siódmy spotykamy się, dyskutując o ważnych kwestiach dotyczących odzyskania naszej niepodległości. Mnie osobiście przez dłuższy czas zastanawiało, jak to się stało, że Polska mimo dziesięcioleci niewoli tak szybko się zorganizowała i tak szybko zaczęły tu działać instytucje państwowe. Czy było to spowodowane tym, że ta namiastka polskiego państwa istniała dzięki aktowi 5 listopada, od którego zaczęliśmy te spotkania? O tym będą dyskutować profesorowie zaproszeni na dzisiejszą debatę „Wznoszenie zrębów państwa".

Prof. Włodzimierz Suleja (moderator)

Nasza debata pokaże swoisty paradoks dotyczący budowania państwa w momencie, kiedy państwa jeszcze nie ma. Zwłaszcza doświadczenia galicyjskie, które przekładały się na formowanie państwowości, i zaczyn lubelski znajdą tutaj swoje odbicie.

Jednak rozwiązania formalnoprawne i pomysły na to, jak owe zręby państwowości wznosić, nie były zawieszone w próżni. Odnosiły się do określonych tradycji. Dysponowaliśmy przecież różnymi, obecnymi w obszarze myśli politycznej rozwiązaniami, poczynając od czasów I Rzeczypospolitej, poprzez funkcjonowanie Księstwa Warszawskiego i Królestwa Kongresowego, a kończąc na doświadczeniach zaborczej doby, związanej z funkcjonowaniem obcych struktur administracyjnych, jak chociażby autonomia galicyjska.

Wybucha I wojna światowa i w końcu pojawia się realna przestrzeń do odbudowy państwa. Po 1915 r. ona ma głównie wymiar samorządowy. Aktywność społeczna jest zagospodarowana częściowo w ramach pruskich i austro-węgierskich władz okupacyjnych, które z niektórymi, lokalnymi rzeczami sobie nie radzą i przekazują zarządzanie nad nimi. Rodzi się także poczucie, że zbliża się możliwość zmiany, widzianej również z tej administracyjnej perspektywy.

Prof. Andrzej Chwalba: Nie obyło się bez problemów

Początkiem budowy państwa polskiego jest akt 5 listopada z 1916 r. To wówczas polscy politycy wymogli na ówczesnym generalnym gubernatorze warszawskim Hansie von Beselerze, aby przyspieszył proces odrodzenia Polski. Miało się to odbyć oczywiście w ramach unii niemieckiej. On odpowiedział na to, że Polacy nie mają wystarczających tradycji państwowych, a romantyczne, powstańcze zrywy nie służyły wyedukowaniu solidnych, profesjonalnie pracujących urzędników. Nie bez znaczenia jest też fakt, że w czasie okupacji Królestwa Polskiego Niemcy na nowo powołali Uniwersytet Warszawski, gdzie zaczęto kłaść duży nacisk na kształcenie w zakresie administracji i prawa.

Zwracam uwagę, że nie tyle Galicja, ciesząca się autonomią, ile właśnie nowe władze polskie, które powstały w Królestwie Polskim w czasie okupacji niemieckiej i austriackiej, stały się matecznikiem odrodzonej Rzeczypospolitej. Oczywiście największym zasobem administracyjnym dysponowała Galicja, ale ważny był też stosunek mieszkańców pozostałych zaborów do galicyjskich urzędników, który był, delikatnie mówiąc, niechętny. Uważano, że są nadmiernie skoncentrowani na przepisach, są formalistami i kochają tylko Najjaśniejszego Pana, który panuje w Wiedniu. Dlatego konieczne stało się także oddolne szkolenie kadr administracyjnych w Królestwie Polskim.

Wkrótce okazywało się, że nie obejdzie się bez problemów, bowiem niejednokrotnie kandydaci, nie mając ukończonych żadnych szkół, wyrażali chęć bycia urzędnikami. Mówili, że w trakcie obsługi petentów nauczą się składania liter. Z takiego punktu startowaliśmy. Nawet w Łodzi, mieście zasobnym w przemysł, ponad 60 proc. ludności było analfabetami.

Natomiast w zaborze pruskim do 1917 r. niewiele w dalszym ciągu się dzieje, ponieważ państwo niemieckie jest zbyt potężne, aby myśleć o jakichkolwiek działaniach niepodległościowych. Ale już w 1917 r. zaborca słabnie i poznaniacy i Pomorzanie widzą, że państwo niemieckie może przegrać. Czyli oni mieli świadomość, że być może pojawi się wyjątkowa szansa wydarcia ziem polskich z rąk niemieckich. Zaczynają więc tworzyć quasi-konspiracyjne lub konspiracyjne struktury sądowe, administracyjne. W związku z tym, kiedy wybucha powstanie wielkopolskie, to oni są gotowi przejąć po administracji niemieckiej urzędy.

Większość społeczeństwa Królestwa Polskiego jest skoncentrowana na swoich bieżących sprawach – głód, bezrobocie, fatalna aprowizacja, a w 1917 r. hiszpanka. Jak przejrzymy prasę czy nawet wspomnienia zwykłych ludzi, to oni na tym właśnie się skupiają. Klasa polityczna też jest podzielona. Praktycznie obóz niepodległościowy na czele z Józefem Piłsudskim walczy z Niemcami i Austriakami o to, żeby jak najwięcej od nich wyrwać, wprowadzić polskie urzędy i rozwiązania. Natomiast pozostałe polskie elity polityczne są skoncentrowane na tym, kto będzie królem. To na ten temat na salonach toczy się wielka dyskusja, a nie: jaka będzie Polska. I to powodowało, że ta energia społeczna, ten wielki potencjał polityczny niestety rozmieniał się na drobne.

Na koniec chcę zaznaczyć, że zazwyczaj w debatach publicznych podkreślamy ten niezwykły fenomen, że państwo polskie szybko osiągnęło dojrzałość. Zgoda. Tym bardziej że musiało scalać kilka zupełnie różnych obszarów. Żadne inne z nowo powstających państw Europy nie miało takiego problemu. Inne tworzone były w oparciu o jedną, wcześniejszą władzę. To było dla nas wyzwaniem, jak pogodzić różne systemy prawne, szlaki kolejowe, a nawet telegrafy czy monety. To wszystko było naszym bagażem, z którym musieliśmy sobie poradzić. I chcę podkreślić, że gdyby nie ta praca pozytywistyczna, praca organiczna z lat 1916–17 wykonana w Królestwie Polskim przez polskie władze i urzędników, to wszystko byłoby niemożliwe. Te projekty prawne, które Piłsudski realizował z rządem Jędrzeja Moraczewskiego czy rządem Ignacego Jana Paderewskiego, były najczęściej przygotowane już znacznie wcześniej.

Prof. Janusz Mierzwa: Powoli odzyskiwaliśmy państwo

Szukając odniesień do tradycji w tworzeniu podstaw państwowości polskiej, można było sięgnąć do dwóch doświadczeń. Po pierwsze były to kwestie związane z tradycjami samoorganizacji społeczeństwa, czyli tworzenia takich struktur, które w warunkach zaborów były dopuszczalne. Dodatkowo powodowały zagospodarowanie energii społeczeństwa polskiego, która mogła zostać już w warunkach odzyskania niepodległości spożytkowana dla budowy struktur państwowych. Po drugie były to kwestie odwoływania się do istniejących struktur państwowych narzuconych przez zaborców. To oczywiście zależało od odmiennej sytuacji w każdej z części kraju.

Oczywiście najlepsze warunki pod tym względem panowały na terenie zaboru austriackiego i w zasadzie to stąd odbudowana administracja II Rzeczypospolitej przejęła najwięcej rozwiązań. Może nie dlatego, że były to rozwiązania najlepsze, bo przecież pruski model administracyjny wydawał się nieco bardziej skuteczny. Przejmowano rozwiązania austriackie, bo to urzędnicy wywodzący się z administracji galicyjskiej tworzyli zręby niepodległego państwa polskiego i w związku z tym przenosili wzorce, w których funkcjonowali, na model już niepodległego państwa.

Oprócz tego w 1917 r. mamy działającą Tymczasową Radę Stanu, później także Radę Regencyjną, które wpłynęły na wyrywanie kolejnych segmentów, jeśli chodzi o budowanie struktur państwowych. To był właściwie proces, który skończył się w listopadzie 1918 r. Oba organy starały się obejmować swoją administracją szkolnictwo czy wymiar sprawiedliwości, które były fundamentalne. Ale również zajmowały się drobniejszymi rzeczami, jak administracja miar i wag, archiwa czy zdrowotność. Powoli odzyskiwaliśmy państwo.

Nie bez znaczenia okazało się także przygotowywanie projektów aktów prawnych. Dzięki temu w momencie odzyskania niepodległości mieliśmy już gotowe ustawy, które od ręki można było wykorzystać. Na nich właśnie opierała się działalność legislacyjna naczelnika państwa, która trwała w zasadzie aż do lutego 1919 r.

Prof. Waldemar Kozyra: Społeczeństwo przejęło inicjatywę

Gdy mówimy o polskiej tradycji administracyjno-ustrojowej, to już na początku pojawia się pytanie: czy właściwie my ją posiadamy? W europejskiej doktrynie wykształciły się tzw. narodowe modele administracji i tu przede wszystkim wymienia się ten wzorzec francuski, niemiecki (pruski), anglosaski, hiszpański, szwedzki, a nawet rosyjski. XIX stulecie jest czasem tworzenia się modelu tzw. państwa prawnego, państwa konstytucyjnego, który leży u podstaw funkcjonowania państw europejskich na przełomie XIX i XX w. Natomiast Polski wtedy nie ma.

Niestety, patrząc z tej perspektywy, nasza sytuacja była bardzo trudna, bo tak naprawdę we wszystkich sferach – samoorganizacji, aspektach ustrojowych, prawnych i administracyjnych – odwołaliśmy się do wzorców państw, które funkcjonowały na ziemiach polskich. Gdy mówimy o tworzeniu się zrębów państwa, to mamy na myśli adaptację tych poszczególnych modeli do potrzeb polskich. W efekcie tak naprawdę nasza tradycja zaczęła tworzyć się dopiero w trakcie wojny.

Jeśli już mówimy o czasach I wojny światowej, to warto pewne rzeczy sobie uporządkować. Otóż po pierwsze na obszarze Królestwa Polskiego, dawnej Kongresówki, powstały dwie administracje okupacyjne. To był obszar bezpośredniej podległości części lubelskiej do państwa austriackiego, a z drugiej strony przynależność części warszawskiej od państwa niemieckiego. I to właśnie państwa okupacyjne zdecydowały o kształcie ustrojowo-administracyjnym tych terenów. Czynnik polski jest tutaj niestety wtórny – można powiedzieć, że Polacy byli bardziej petentami niż podmiotami politycznymi, które miały możliwość decydowania. Trzeba więc postawić sobie pytanie, dlaczego okupanci postanowili tworzyć tzw. emancypacyjne organy polskie na obszarze obu okupacji.

Ze strony niemieckiej związane to było z potrzebą rekrutowania polskiego żołnierza, ale nie tylko. Były głębsze powody. Mamy akt 5 listopada, który zapowiada powstanie Królestwa Polskiego, a więc uznanego podmiotu międzynarodowego. Okupacje mają trwać, ale ma zostać utworzona jednolita struktura polskiego ustroju administracyjno-prawnego. W tym celu została powołana Tymczasowa Rada Stanu w Warszawie. Na wzór niemiecki powołano dwuinstancyjną administrację, a więc gminy i powiaty. Zlikwidowano natomiast okręgi wyższego rzędu, jakimi były gubernie.

Model administracji i samorządu terytorialnego został narzucony i wprowadzony na ziemie polskie przez administrację pruską. To było coś nowego, nieznanego w Królestwie Polskim, które dość przypadkowo uzyskało nowoczesny model samorządowy, jeden z nielicznych istniejących wówczas w Europie na przełomie XIX i XX w.

Jednak na ile było to tylko pozwolenie okupantów na tworzenie polskich, emancypacyjnych organów administracyjnych, a na ile realnie wywalczone przez polskie społeczeństwo rozwiązania? Uważam, że właściwie już od rewolucji rosyjskiej, od lutego 1917 r., pałeczkę przejmują polskie środowiska polityczne. Okupanci wycofują się, próbując pilnować zasadniczych interesów, ale resztę pozostawiają naporowi polskiego społeczeństwa. I tak naprawdę po powstaniu Rady Regencyjnej jesienią 1917 r. w zasadzie tworzymy polskimi rękami nasze własne państwo. Polacy właściwie wyrywają okupantom poszczególne kwestie, stąd też polska akcja państwowa jest na swój sposób chaotyczna. Podejmowane są działania w zakresie ustawodawczym, ustrojodawczym, admnistracyjnym, resortowym, ale również administracji prowincjonalnej. Zatem należy postawić tezę, że co najmniej od 1917 r. to polskie społeczeństwo przejmuje inicjatywę budowania odrodzonego państwa polskiego.

Prof. Robert Litwiński: Kiełkująca samorządność

W momencie budzenia się kwestii samorządowej w latach wielkiej wojny mieliśmy dwa stanowiska. Pierwsze wiązało się z aktywnością miejscowego społeczeństwa. Widoczna była ogromna wola elit społecznych w poszczególnych ośrodkach miejskich – przemysłowców, lekarzy, nauczycieli, kadry profesorskiej – które chcą współuczestniczyć w życiu miasta. Powoływane są liczne komitety obywatelskie. To jest taka namiastka późniejszej samorządności.

Początkowo elity lokalne starają się współpracować z Rosjanami. Ta chęć szybko jednak ucieka, kiedy społeczeństwo widzi, co robią władze carskie, kiedy się wycofują. Likwidują zakłady przemysłowe, wywożąc maszyny i wykwalifikowaną kadrę. Z nadzieją czeka się więc na wojska austro-węgierskie. I co robią Austriacy w przypadku np. Kielc, Piotrkowa czy Lublina? Zgadzają się chociażby na poszerzenie granic miasta, czyli na coś, czego od Rosjan przez kilka ostatnich lat mieszkańcy nie byli się w stanie doczekać.

Był to taki gest kupowania sobie społeczeństwa. Przecież to właśnie władze okupacyjne zgadzają się na przeprowadzanie wyborów samorządowych w 1916 r. w poszczególnych miastach. Austriacy przekazują zatem pewnego rodzaju uprawnienia Polakom. Owszem, to była też chęć zapewnienia sobie wygody, kiedy np. Warszawa miała problem z aprowizacją, czyli zaopatrzeniem miasta w najpotrzebniejsze artykuły. Ludność się burzy, to niech rada miejska się tym zajmie. Ale cokolwiek by mówić, właśnie te pierwsze wybory kurialne do rad miejskich były namiastką samorządności, która w kolejnych latach będzie kiełkowała.

Wrócę jeszcze do początku wojny. Gdy zapoznawałem się z reakcjami mieszkańców Lubelszczyzny i ziemi kieleckiej, które były częścią Królestwa Polskiego, można było odczuć pewnego rodzaju wyczekiwanie odnośnie do autonomii galicyjskiej: kiedy i tutaj zaistnieje tego rodzaju mechanizm, kiedy będzie można partycypować i w jakiś konkretny sposób zarządzać tą własną, małą ojczyzną – miasteczkiem, gminą? Pamiętajmy, że po powstaniu styczniowym samorząd z polecenia zaborcy rosyjskiego jest de facto zlikwidowany do zera, a miasta mają prezydentów mianowanych odgórnie przez gubernatora, a ponadto w większości są to osoby narodowości rosyjskiej. I rzeczywiście, kiedy jest szansa na zmianę tej sytuacji, to niektórzy na Lubelszczyźnie z nadzieją witali najpierw okupację niemiecką, później okupację austriacką, myśląc, że teraz będzie tak jak w Galicji.

Szybko dochodziło jednak do rozczarowania, a jest to konsekwencja polityki władz. Rzeczywiście modele administracyjne najlepiej funkcjonowały w Prusach. Natomiast paradoksem było to, o czym wspomniał prof. Chwalba, że pomimo tego, że te rozwiązania mieliśmy tam stosunkowo najlepsze, to jednak nie mogliśmy liczyć na kadry, ponieważ ich tam nie było. Dlatego następował ten wewnętrzny eksport urzędników z Galicji. A już w 1923 r. urzędnicy z byłego zaboru austriackiego są w Poznaniu traktowani gorzej niż Niemcy, choć wciąż widać było wielkie zapotrzebowanie na dobrze wykształconych pracowników. I to jest widoczne nie tylko w administracji, ale również w służbach bezpieczeństwa publicznego czy samorządzie.

Niemniej trzeba zwrócić uwagę także na dokonania Tymczasowej Rady Stanu czy później Rady Regencyjnej, które w wielu aspektach, poczynając od oświaty, poprzez sprawy wewnętrzne, jak chociażby kwestie zdrowia i higieny, położyły zręby pod budowę naszej państwowości. Bez tego rodzaju prac koncepcyjnych już niepodległa Rzeczpospolita tak szybko by nie powstała i nie stałaby się w miarę sprawnie zarządzanym państwem.