Mariusz Muszyński: Konstytucja nie wytrzymuje zderzenia z procesem integracji europejskiej

Toczący się w Polsce dyskurs o ratyfikacji decyzji Rady w sprawie systemu zasobów własnych UE dotyczy kwestii, kiedy i jaką większością parlament ma wyrazić zgodę na ratyfikację. To spór w rzeczywistości wtórny i spłycony. Prawdziwy problem leży w pytaniu, czy konstytucja w ogóle pozwala na dokonanie ratyfikacji tego aktu.

Czytaj także: Trybunał Konstytucyjny a traktaty Unii Europejskiej

Ratyfikacja to forma wiązania się państwa umową międzynarodową. W Polsce jest umocowana w konstytucji, w art. 89, art. 90 i art. 133 ust. 1 pkt 1. Nie będę przywoływał ich treści, zsyntetyzuję tylko istotę. I tak, konstytucja: (1) wskazuje podmiot dokonujący ratyfikacji (Prezydent RP); (2) wskazuje przedmiot ratyfikacji (umowy międzynarodowe); (3) ustanawia wymóg zgody na ratyfikację w niektórych przypadkach (które definiuje) i wskazuje formę wyrażenia zgody (ustawa, referendum), a w ten sposób pośrednio także podmiot wyrażający zgodę (Sejm i Senat, Naród); (4) określa najważniejsze elementy proceduralne (większość głosów) w procedurze uzyskiwania zgody ustawowej lub referendalnej. Inne szczegóły reguluje ustawa z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych.

Wątpliwe zestawienie

Decyzja Rady w sprawie systemu zasobów własnych jest aktem, który zgodnie z art. 311 akapit 3 TFUE jest przyjmowany w procedurze unijnego stanowienia prawa. Przepis ten wymaga jednak dla jej wejścia w życie zatwierdzenia przez wszystkie państwa członkowskie, „zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi". Od 2011 r. w Polsce podstawę dla krajowego procedowania stworzył art. 12 ust. 2a ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych. Czytamy tam, że „ratyfikacji podlegają akty prawne Unii Europejskiej, o których mowa w (...) art. 311 akapit 3 TFUE".

Artykuł ten wprowadzono do krajowego porządku prawnego, nowelizując ustawę o umowach międzynarodowych w procesie przyjmowania ustawy z 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (patrz: art. 23 pkt 1, rozdz.7 – Zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe). Dlatego pierwszą z decyzji Rady w sprawie systemu zasobów własnych, jaką Polska musiała „zatwierdzić"(cokolwiek to znaczy) w procedurze krajowej po wstąpieniu do UE, tj. decyzję z 7 czerwca 2007 r., prezydent ratyfikował za zgodą Sejmu i Senatu wyrażoną w ustawie z 30 maja 2008 r. w oparciu wprost o art. 89 ust. 1 Konstytucji i jeszcze nieznowelizowaną ustawę o umowach międzynarodowych.

Takie zestawienie procedur budzi wiele generalnych wątpliwości. Ratyfikacja z pewnością jest pojęciem utrwalonym jako jeden ze sposobów wiązania się przez państwo umowami międzynarodowymi. W takim rozumieniu jest też użyta w Konstytucji, a ta nie przewiduje ratyfikacji innych aktów niż umowy międzynarodowe.

Także ustawa o umowach międzynarodowych używa ratyfikacji w kontekście przedmiotowym. W jej art. 1 czytamy, że „ustawa określa zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania, zatwierdzania, ogłaszania, wykonywania, wypowiadania i zmian zakresu obowiązywania umów międzynarodowych". Podkreślam: umów międzynarodowych.

Z kolei w jej art. 2 pkt 1 znajdujemy definicje umowy międzynarodowej. Czytamy tam, że „umowa międzynarodowa oznacza porozumienie między Rzecząpospolitą Polską a innym podmiotem lub podmiotami prawa międzynarodowego, regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym dokumencie czy w większej liczbie dokumentów, bez względu na jego nazwę oraz bez względu na to, czy jest zawierane w imieniu państwa, rządu czy ministra kierującego działem administracji rządowej, właściwego do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa". Jest więc to ujęcie klasyczne, wręcz książkowe.

Już samo porównanie tych przepisów z art. 12 ust. 2a prowadzi do wniosku, że – przynajmniej w literalnym kontekście norm Konstytucji i wskazanych tu norm ustawy – użycie procedury ratyfikacji do uruchomienia decyzji Rady w sprawie systemu zasobów własnych, przyjmowanej w unijnej procedurze stanowienia prawa i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, nie spina się z zakresem i przedmiotem obu tych aktów.

W usprawiedliwieniu przyjętej procedury nie pomaga też art. 311 TFUE. Nie wymaga on przecież – dla wejścia w życie tej decyzji – wcale ratyfikacji, jedynie zatwierdzenia państw członkowskich (uwaga: znów nie mylić z „zatwierdzeniem" w rozumieniu art. 1 ustawy o umowach międzynarodowych), a więc zgody wyrażonej „zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi". Podobny zapis w prawie międzynarodowym nazywany jest klauzulą zróżnicowanego przyjęcia. Oznacza, że prawo każdego państwa decyduje, jaka krajowa procedura znajdzie zastosowanie.

Nie wiadomo dlaczego

Nie znalazłem pogłębionego wyjaśnienia, dlaczego Polska zdecydowała się na ustawowe zaadoptowanie ratyfikacji jako procedury wyrażającej zgodę w świetle art. 311 akapit 3 TFUE. W uzasadnieniu do ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w UE, wprowadzającej do ustawy o umowach międzynarodowych, w art. 12 ust. 2a czytamy, że „w obecnym stanie prawnym istnieje wątpliwość związana z trybem ratyfikacji aktów prawnych Unii Europejskiej. Nie stanowią one typowych umów międzynarodowych, co rodzi konieczność określenia w ustawie właściwej procedury postępowania. Propozycja (...) przewiduje, że do ratyfikacji tych aktów będzie miał zastosowanie dotychczasowy tryb postępowania z umowami międzynarodowymi". Problemu tego nie wyjaśniły też opinie eksperckie (przynajmniej te ujawnione na stronach Sejmu w zakładce przebieg procesu legislacyjnego).

Nie było też informacji w uzasadnieniach do obu ustaw wyrażających zgodę na ratyfikację decyzji Rady w sprawie zasobów własnych z 2007 r. i z 2014 r. W pierwszym przypadku czytamy jedynie, że niezbędna będzie ratyfikacja ww. decyzji za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP (ze względu na znaczne obciążenie państwa pod względem finansowym). W drugim stwierdzono po prostu, że istnieje taki wymóg i wynika on właśnie z art. 12 ust. 2a ustawy o umowach międzynarodowych.

To wszystko pokazuje dziwną logikę ówczesnego ustawodawcy. Ocenił on, że akty prawne UE (tu: decyzja Rady o systemie zasobów własnych) nie są umowami międzynarodowymi, próbując zamaskować to w uzasadnieniu zwrotem „typowymi". Postanowił jednocześnie zastosować protezę przenosząca je do konstytucyjnej procedury wiązania się przez Polskę umowami międzynarodowymi. Na dodatek użył w tym celu przepisu ustawowego, a więc niższej rangi. W efekcie dokonał ustawą modyfikacji konstytucyjnej procedury ratyfikacji umowy międzynarodowej poprzez rozszerzenie katalogu aktów ratyfikowanych, które nawet w świetle ustawowej definicji umowy międzynarodowej taką umową nie są. Do tego zmodyfikował de facto konstytucyjne rozumienie umowy międzynarodowej.

Na jakiej podstawie mają działać w tej procedurze organy państwa? Przecież konstytucja w art. 133 ust. 1 pkt 1 wyposaża prezydenta w prawo ratyfikacji wyłącznie „umów międzynarodowych". I jest to jedyny przepis kompetencyjny dla prezydenta w tej sprawie w całym systemie prawa. Z kolei Sejm i Senat wyrażają zgodę na podstawie art. 89 ust. 1 lub 90 ust. 2 konstytucji w formie ustawy także wyłącznie do ratyfikacji umowy międzynarodowej.

Taka proteza ustawowa tworzy jeszcze jeden problem. Ratyfikacja ma przecież dodatkowy skutek: nadaje umowom międzynarodowym charakter źródła prawa krajowego, co generuje kolejne konsekwencje, np. pierwszeństwo stosowania przed ustawami. Powstaje więc kolejne pytanie: jakim źródłem prawa są ratyfikowane decyzje Rady o systemie zasobów własnych UE? W katalogu art. 87 konstytucji nie mieszczą się. A są ratyfikowane. Zdecydowanie wykraczają też poza pojęcie „prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, stosowanego bezpośrednio i posiadającego w przypadku kolizji pierwszeństwo przed ustawami" (art. 91 ust. 3 konstytucji) . Podkreślam: stosowanego bezpośrednio, a więc bez wcześniejszej ratyfikacji.

Sprawa była prosta

Z kolei ustawodawca przyznaje w uzasadnieniu, że akty prawne UE „nie stanowią typowych umów międzynarodowych". A jedynym wyjaśnieniem dla włączenia ich w konstytucyjny proces ratyfikacji byłoby właśnie legalne uznanie za formę umów międzynarodowych, poprzez wpisanie do ustawowego słowniczka. To mogłoby złagodzić te wszystkie sprzeczności. Złagodzić, a nie rozwiązać. Jeszcze 20 lat temu panowała powszechna zgoda w doktrynie i praktyce, że akty prawne przyjmowane w II i III filarze UE to uproszczone umowy międzynarodowe. Nawet jeśli nazywały się np. decyzjami ramowymi. Inna sprawa, że były przyjmowane we współpracy międzyrządowej i nie wymagały wprowadzenia do porządku prawnego wprost, tylko wykonania lub implementacji. Sprawa była więc prosta i nie nakładała się na konstytucję.

Osobiście byłbym zwolennikiem formalnego traktowania decyzji Rady z art. 311 akapit 3 TFUE jako umowy międzynarodowej i poddania ich właśnie procedurze ratyfikacji. Miałoby to dodatkową konsekwencję systemową. Jako ratyfikowane umowy podlegałyby kontroli TK zgodnie z art. 188 pkt 1 i 2. To dałoby Polsce dodatkowy instrument wpływu na UE. Poza tym, wepchnęłoby te akty pod rządy konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, a więc generowałoby wiele kolejnych pytań i problemów, na których omawianie nie ma tu miejsca. Powiem tylko, że ta sytuacja w mojej ocenie także wzmacniałaby pozycję państwa w UE.