KRUS: Trybunał Konstytucyjny w roli Sejmu

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26.10. 2010 (K 58/07) z wniosku RPO z 2007 r. w sprawie zasad finansowania z budżetu państwa składek na ubezpieczenie zdrowotne rolników (potocznie zwane sprawą KRUS) należy rozpatrywać z dwóch punktów widzenia: treści samego wyroku oraz jego bardzo poważnych konsekwencji społecznych i politycznych, jakie wyrok ten wywoła. Sam wyrok, najogólniej biorąc, stwierdzał, iż finansowanie składek na ubezpieczenie zdrowotne rolników (ze środków publicznych, tj. z budżetu państwa) bez względu na wysokość osiąganych przez nich przychodów narusza konstytucyjną zasadę równości.

Rolnicy nie są bowiem grupą jednorodną, obok tych, którzy nie osiągają przychodów lub osiągają bardzo niskie, jest grupa rolników bogatych. Zdaniem TK budżet państwa winien finansować składki zdrowotne rolników w powiązaniu z wysokością ich przychodów. TK stwierdził też, że „ustawodawca powinien sprawiedliwie rozłożyć ciężary opłatowe w systemie ubezpieczenia zdrowotnego finansowanego ze środków publicznych”.

[srodtytul]Żałosny poziom rozwoju[/srodtytul]

Jeśli do pewnego stopnia można się zgodzić z ideą jakiegoś powiązania (wewnątrz grupy rolników) zakresu publicznego finansowania składek zdrowotnych z wysokością ich dochodów, to jednak trzeba pamiętać, iż jakikolwiek dochód przynosi tylko około 700 na 2 miliony wszystkich gospodarstw rolnych w Polsce (tj. 7 proc.). Grupa rolników z dochodami też jest zresztą wewnętrznie zróżnicowana: są tu rolnicy o bardzo niskich dochodach i o dochodach wysokich.

Tych ostatnich nie jest wielu. Na wsi 3 – 4 miliony ludzi zalicza się do biedoty, i to jest cechą polskiej wsi, a nie jej dochodowość. Bieda na wsi i warunki życia powodują obowiązek państwa finansowania składki zdrowotnej rolników. Inaczej pozostaliby oni poza systemem tej opieki. Zalecać należy osobom wypowiadającym się w tych sprawach lekturę licznych, kompetentnych, m.in. prasowych, wypowiedzi np. prof. Józefiny Hrynkiewicz, specjalistki polityki społecznej (np. w „GW” z 10.02. 2010).

Wydaje się, że problem rozstrzygnięty przez TK ze względu m.in. na swój zakres nie miał charakteru na tyle doniosłego, by Trybunał musiał się nim zajmować. Tym bardziej że dla oceny pracy na wsi w rolnictwie nie jest najważniejsza sama wysokość dochodu wykazywanego w 7 proc. gospodarstw. Decydującymi są żałosny poziom rozwoju polskiej wsi (także tej, gdzie mieszkają bogatsi rolnicy), jej zacofanie cywilizacyjne, brak podstawowej infrastruktury technicznej, komunikacyjnej, drogowej, zdrowotnej, kulturalnej, handlowej, oświatowej itd.

Nawet rolnikom z jakimś dochodem trudno o swobodny i szybki dostęp do dóbr łatwo dostępnych w miastach, np. szkół, uczelni, przedszkoli, nie mówiąc o kinie czy teatrze. Rolnicy w zasadzie sami muszą sobie zapewnić dojazd do często odległego ośrodka miejskiego czy stancje dla swych dzieci w szkołach. Z wielu osiągnięć cywilizacyjnych rolnicy nie korzystają lub korzystają dużym nakładem czasu, kosztów i wysiłku.

Tego rodzaju wydatków nie ponoszą mieszkańcy miast mający np. lekarza, sklep czy kino kilka ulic dalej. Wydaje się, że „nierówne” w porównaniu z miejskimi warunki życia na wsi oraz koszty dostępu do dóbr nie dają – póki co – powodów do przesadnego kreowania ustrojowego, systemowego, sądowego problemu ze sprawy finansowania przez budżet państwa składki na ubezpieczenie zdrowotne wszystkim rolników i zarzucania obecnemu systemowi jakiejś zasadniczej sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wewnątrz grupy rolników. Problem można, zdaniem prof. Hrynkiewicz, załatwić np. przez stworzenie odrębne kasy dla tych 7 proc. rolników z jakimikolwiek dochodami, wydzielając w KRUS osobny dział.

[srodtytul]Wszyscy rolnicy równi[/srodtytul]

TK orzekł, że finansowanie ze środków publicznych składek na ubezpieczenie zdrowotne wszystkim rolnikom bez względu na wysokość ich dochodów narusza konstytucyjna zasadę równości określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP („Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”). Wydaje się jednak, iż Trybunał niezbyt zasadnie powołał w tym przypadku naruszenie zasady równości, gdyż akurat w analizowanej grupie rolników wszyscy równo (bez powiązania z dochodami ani innymi okolicznościami) korzystają z jednakowego wsparcia budżetu.

Czyli wszyscy rolnicy zostali potraktowani równo przez prawo. Żaden z rolników nie jest dyskryminowany. Zasada równości oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów (sytuacji) identycznych. Cechą wspólną zaś podmiotów korzystających ze wsparcia z budżetu jest to, że są rolnikami, tj. grupą społeczno-zawodową funkcjonującą w specyficznych, trudnych dla nich wszystkich warunkach ekonomiczno-prawnych.

Nie jest też zbyt zrozumiałe powołanie przez TK jako podstawy konstytucyjnej jego wyroku nakazującego wiązanie finansowania przez państwo składek na ubezpieczenie zdrowotne rolnikom z wysokością ich dochodów – artykułu 84. Konstytucji RP („Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie”). Rolnicy przecież płacą podatek rolny, podatki w kupowanych nawozach, nasionach, maszynach itp. Nie mówiąc o innych powszechnych daninach.

Trzeba też pamiętać, iż cały system podatkowy, nie tylko w Polsce, usiany jest różnymi zwolnieniami i ulgami, które przecież ustawodawca i rząd mają prawo wprowadzić. np. dla rodzin wielodzietnych, w prawie spadkowym, w podatkach dochodowym i osobistym. I nikt nie twierdzi, że co do zasady oznacza to naruszenie konstytucyjnej zasady równości. Nikt przecież nie zaskarży do TK „nierówności” podatkowej rodzin bezdzietnych płacących określone podatki w porównaniu z rodzinami wielodzietnymi korzystającymi (słusznie) z różnych przywilejów podatkowych. Państwo ma prawo prowadzić swą politykę społeczną i gospodarczą, a tego rodzaju decyzje praktyczne podlegają w pierwszym rzędzie ocenie społecznej i ekonomicznej, a dopiero potem prawnej.

Podejmowanie merytorycznych decyzji społecznych czy gospodarczych należy do suwerena, a nie sądu czy Trybunału. Nie jest też jasne, dlaczego TK powołał w podstawie prawnej swego wyroku art. 2 Konstytucji RP, tj. bardzo pojemną klauzulę generalną, która w ocenie wielu prawników pozwala na wyciąganie wielu, też sprzecznych ze sobą wniosków (na co zwraca uwagę prof. Lech Morawski). Dlaczego, co do zasady, „niesprawiedliwym społecznie” miałoby być opłacanie przez państwo składki na ubezpieczenie zdrowotne grupie biedoty wiejskiej, choćby w jej obrębie znalazła się też nieliczna grupa rolników wykazujących pewien dochód, który w praktyce często jest poważnie niwelowany dodatkowymi kosztami życia? Co do zasady więc właśnie „sprawiedliwym społecznie” jest działanie wspierające państwa wobec wszystkich rolników.

[srodtytul]Prawo do polityki społecznej [/srodtytul]

Należy też jednak wyraźnie rozróżnić co jest zasadą, a co wyjątkiem, którego sprzeczność z zasadą równości jest co najmniej dyskusyjna. Trudno więc obecne przepisy w omawianym zakresie nazwać społecznie niesprawiedliwymi, gdyż można też twierdzić, iż sprawiedliwość tę (nie mierzoną aptekarsko) właśnie realizują.

Jednak rzeczywiste znaczenie i sens wyroku w sprawie KRUS Trybunał zawarł w kończącym stwierdzeniu uzasadnienia ustnego, iż „ustawodawca powinien sprawiedliwie rozłożyć ciężary opłatowe w systemie ubezpieczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych”. Jak wspomniałam, z ideą wyroku pewnego powiązania (wewnątrz grupy rolników) zakresu publicznego finansowania składek zdrowotnych rolników z wysokością ich dochodów można by się zgodzić (z wyrażonymi wyżej zastrzeżeniami).

Jednak zacytowane ustne uzasadnienie orzeczenia wyraźnie pokazuje, iż TK wykroczył poza ramy rozpatrywanej sprawy dotyczącej KRUS i wkroczył w kompetencję polityczną prawodawcy, nakazując mu („ustawodawca powinien”) reorganizację całego obowiązującego, zdaniem TK niesprawiedliwego, systemu „ciężarów opłatowych” w obszarze ubezpieczenia zdrowotnego finansowanego ze środków publicznych. A to już uniemożliwia powoływanie się na naruszenie zasady równości, gdyż cały system ciężarów opłatowych w zakresie ubezpieczeń zdrowotnych finansowanych z budżetu państwa obejmuje liczne i różne grupy zawodowe i społeczne, a więc sobie nierówne (rolników, sędziów, policjantów itp.). Są to sytuacje i konteksty nieporównywalne, do których zasady równości stosować ogólnie nie można, gdyż „wszyscy nie są sobie równi”.

Ustawodawca, działając z mandatu wyborczego, ma prawo prowadzić politykę społeczną (do dyskusji, czy zawsze jest ona uzasadniona) i zależnie od jej celów ewentualnie różnicować, uprzywilejowywać niektóre grupy podmiotów lub sytuacje (też do dyskusji, jak i w jakim zakresie). Decyzje bowiem o tym mają przede wszystkim charakter polityczny, a nie prawny. Nie są i nie mogą być efektem wysublimowanych wnioskowań prawniczo-sądowych.

[srodtytul]Sędziowski aktywizm [/srodtytul]

Wszelkie zmiany w systemie ubezpieczeń zdrowotnych jako doniosłe decyzje polityczne o istotnych skutkach społecznych winny być przedmiotem i skutkiem wyczerpujących dyskusji z zakresu zabezpieczenia społecznego z udziałem zainteresowanych podmiotów (m.in. rolników). Rządzący, unikając takiej dyskusji najbardziej właściwej w demokracji, doprowadzili do złożenia w 2007 r. wniosku w sprawie KRUS do TK przez rzecznika praw obywatelskich, który swą inicjatywą wszedł w rolę ultraliberalnego rządu, TK zaś, nie po raz pierwszy, skwapliwie wszedł w rolę Sejmu. Po raz pierwszy zresztą rzecznik zaskarżył przy tej okazji, iż jakaś grupa społeczna nie płaci daniny publicznej.

Ustne uzasadnienie wyroku w sprawie KRUS nakazujące ustawodawcy (bez związku z rozpatrywaną sprawą) „sprawiedliwie” rozłożyć „ciężary opłatowe” w całym systemie ubezpieczenia zdrowotnego, mimo iż być może obiektywnie w części uzasadnione, jest przejawem aktywizmu sędziowskiego, tj. wkraczaniem przez Trybunał w kompetencję legitymowanego demokratycznie prawodawcy. TK nie ponosi jednak za takie decyzje żadnej odpowiedzialności. Sędziowie, wyznaczając kilkanaście miesięcy na dokonanie poważnych zmian w ubezpieczeniach dotyczących rolników, właściwie nie dali czasu na konieczne dyskusje (kolejne kampanie wyborcze).