Dotacje unijne: więcej szkody niż pożytku

Obecnie notujemy już opóźnienie we wdrażaniu programów pomocowych w perspektywie finansowej 2014–2020 w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Weszło już wprawdzie w życie nowe rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, jednakże w Polsce trwają jeszcze prace nad nowym Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Można zatem przypuszczać, że instytucja zarządzająca podejmie działania, aby przyspieszać zawieranie umów, a w konsekwencji wypłatę środków. Takie działania były już podejmowane w okresie programowania 2007–2013. W założeniu miały one zwiększyć szybkość wydatkowania środków pomocowych, a także – przynajmniej w teorii – uprościć beneficjentom procedurę ubiegania się o przyznanie pomocy. W praktyce nierzadko zaproponowane rozwiązania przynosiły więcej szkody niż pożytku.

Małe projekty, czyli siłownie zewnętrzne, książki, ławki...

Dla przykładu można wskazać operacje realizowane jako tzw. małe projekty w ramach działania „Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego PROW 2007–2013. W jego ramach beneficjenci otrzymują dofinansowanie m.in. na organizowanie imprez kulturalnych i sportowych, remont i renowację obiektów budowlanych, zakup wyposażenia domów kultury i świetlic wiejskich, działania informacyjno-promocyjne (np. wydawanie książek promujących lokalne dziedzictwo kulturowe i historyczne, ustawianie tablic informacyjnych itp.), zagospodarowywanie przestrzeni publicznej (w tym najmodniejsze w ostatnich miesiącach – budowy zewnętrznych siłowni).

Co do zasady, aby dofinansowanie mogło zostać przyznane, beneficjent musi dysponować dokumentami niezbędnymi do przyznania pomocy. Ich wykaz zawiera formularz wniosku o przyznanie pomocy (§ 8 ust. 2 stosownego rozporządzenia wykonawczego z 8 lipca 2008 r.). Zapis taki pozwala na dużą elastyczność w zakresie żądania przedkładania odpowiednich dokumentów, czy to na etapie przyznawania pomocy, czy też jej wypłaty. Tymi dowodami są nie tylko dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być prowadzona operacja (księgi wieczyste, umowy najmu lub dzierżawy), ale także wszelkie wymagane pozwolenia czy akty prawa miejscowego, które wiążą się z realizacją danej operacji, np. aktualny plan zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie budowlane (lub brak sprzeciwu na wykonanie robót budowlanych, co do których wymagane jest zgłoszenie zamiaru ich wykonywania), pozwolenie wodnoprawne, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, zatwierdzenie projektu prac geologicznych, zgoda konserwatora zabytków, zezwolenie na przeprowadzenie imprezy masowej itp. Oczywiste jest przy tym, że w przypadkach, w których ww. pozwolenia są wydawane w formie decyzji administracyjnej, powinna mieć ona walor ostateczności, względnie nadany rygor natychmiastowej wykonalności, oczywiście jeżeli w danej sprawie zachodzą przesłanki do jego nadania.

Dofinansowanie na podstawie dokumentów

Najbardziej racjonalnym podejściem wydaje się takie, które nakazuje żądać wszelkich wymaganych dokumentów już na etapie ubiegania się o przyznanie pomocy. Pozwala to bowiem na sprawowanie przez instytucję wdrażającą (w zakresie „małych projektów" w okresie programowania 2007–2013 są nimi wojewódzkie samorządy) pełnej kontroli nad legalnością planowanej operacji. Już na tym etapie można wówczas wykluczyć projekty, które nie będą mogły zostać zrealizowane z powodu braku stosownych pozwoleń. Rozwiązanie takie jest również najbardziej racjonalne i efektywne od strony finansowej. Po pierwsze, wykluczenie takiego projektu już na etapie wdrażania nie narazi potencjalnego beneficjenta na poniesienie kosztów, które nie zostaną mu zrefundowane (w przypadku operacji planowanej), a po drugie – po stronie instytucji wdrażającej nastąpi zminimalizowanie ryzyka zaistnienia nieprawidłowości skutkujących koniecznością zwrotu środków. Takie podejście przeważało w początkowym okresie realizacji PROW 2007–2013. Jego skutkiem było jednakże niewystarczające tempo zawierania umów przyznania pomocy, a co za tym idzie, zbyt powolna – zdaniem części polityków i beneficjentów – jej wypłata.

Krótkotrwałe przyspieszenie

Dlatego też Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi zdecydowało, że w zakresie „małych projektów" większość wymaganych dokumentów (przede wszystkim wszelkiego rodzaju pozwoleń) ma być przedkładana instytucji wdrażającej dopiero wraz z wnioskiem o płatność, a więc już po zakończeniu realizacji operacji. Faktycznie, tempo zawierania umów przyznania pomocy i ich liczba istotnie wzrosły. Jednocześnie konieczność rozwiązania ewentualnych problemów z uzyskaniem wymaganych pozwoleń przeszła na etap płatności, a więc już po zakończeniu operacji i poniesieniu przez beneficjenta nakładów finansowych. Należy przy tym pamiętać, że nieprzedłożenie wymaganych dokumentów skutkuje odmową wypłaty całości lub części pomocy, a w konsekwencji rozwiązaniem umowy o dofinansowanie.

Gdy przedłożenie pozwoleń administracyjnych wymagane jest dopiero na etapie płatności, nawet dochowanie przez beneficjenta należytej staranności może prowadzić do opłakanych dla niego skutków finansowych. Na przykład można wskazać operację, w której beneficjent uzyskał dofinansowanie na budowę obiektów małej architektury (ławki, stoliki, huśtawki itp.) na nieruchomości, której był właścicielem, jednakże teren ten był ogólnodostępny, co było niezbędnym wymogiem, aby projekt otrzymał dofinansowanie w ramach PROW 2007–2013. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. W toku rozpatrywania wniosku o płatność instytucja wdrażająca zażądała – w trybie uzupełnienia braków formalnych wniosku – kopii przedmiotowego zgłoszenia wraz z zaświadczeniem, że organ ten nie wniósł sprzeciwu. W odpowiedzi beneficjent przedłożył korespondencję prowadzoną z właściwym starostwem powiatowym, z której wynikało, że zgłoszenie nie jest konieczne z uwagi na fakt umiejscowienia obiektów małej architektury na terenie prywatnym, i na tej podstawie zrealizował on operację bez stosownego zgłoszenia. Przy uwzględnieniu stanowiska starostwa powiatowego konieczne byłoby rozwiązanie umowy, gdyż projekt nie spełniałby wymogu powszechnej dostępności. Natomiast dalsza korespondencja z organem administracji budowlanej, w której beneficjent wyjaśniał, że obiekty te umiejscowione są jednak w miejscu publicznym (ogólnodostępnym), oraz próba zalegalizowania samowoli budowlanej w trybie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego spowodowały przekroczenie terminu na dokonanie stosownych uzupełnień. Konsekwencją jest odmowa wypłaty pomocy oraz rozwiązanie umowy o dofinansowanie.

Zablokowane środki

Nie można również nie zauważać, że zawieranie umów, które nie mają realnych szans na realizację, powoduje, że środki nimi przyrzeczone są blokowane do czasu rozwiązania umowy i nie mogą być przeznaczone na inne projekty, które nie napotkałyby takich przeszkód, a zatem znacznie lepiej przyczyniłyby się do rozwoju obszarów wiejskich.

Na marginesie należy wskazać, że dostępne na stronach internetowych instytucji wdrażających instrukcje wypełniania wniosków o płatność, przygotowywane przez Agencję Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa, nie wymieniają w wykazie załączników wszystkich możliwych pozwoleń, które beneficjenci będą musieli załączyć, np. zezwolenie na przeprowadzenie imprezy masowej. Brak ujęcia tych pozwoleń w wykazie nie powoduje jednakże, że beneficjenci nie mają obowiązku ich przedstawiać, jeżeli konieczność ich uzyskania wynika z charakteru operacji. Instrukcja nie może bowiem zastępować powszechnie obowiązujących przepisów.

Reasumując, można stwierdzić, że nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby beneficjent uzyskał wszelkie pozwolenia jeszcze przed rozpoczęciem realizacji operacji. Tylko czy w państwie prawnym osoba, która – dochowując należytej staranności – zachowała się zgodnie z mającymi podstawę prawną zaleceniami organu administracji publicznej, powinna ponosić konsekwencje prawne i ekonomiczne niezawinionych przez siebie obiektywnych trudności uzyskaniu wymaganych dokumentów? Oby nabyte doświadczenia pozwoliły uniknąć takich przypadków w nowym okresie programowania.

CV

Autor jest radcą prawnym w Izbie Skarbowej w Opolu oraz w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Opolskiego

Z Życia Samorządów

Pozostało 94% artykułu