W sądzie chodzi o sprawiedliwość, a nie korzyść podatnika

- Wprowadzenie do ordynacji podatkowej zasady in dubio pro tributario, czyli rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatników, stało się faktem. Czy zasada ta będzie błogosławieństwem dla podatników czy największą zmorą fiskusa?

Małgorzata Wolf-Kalamala: Problem jest dużo głębszy. Prawodawca podatkowy,ustalając granice opodatkowania, powinien uwzględniać postulaty budowy sprawiedliwego systemu podatkowego. Przekraczając granice opodatkowania, prawodawca może narazić się na brak akceptacji podatnika, co będzie oznaczać w najlepszym razie unikanie obowiązków podatkowych przez zobowiązanych. I znaleźliśmy się w tej fatalnej sytuacji, że widoczny jest zalążek oporu podatkowego. Potwierdzają to doniesienia prasowe. Niepokojące jest, że zdeformowana idea opodatkowania sprawia, że niezadowolony podatnik uczy się niewrażliwości na obowiązki podatkowe.

Wydaje się jednak, że obywatele mają też swoje racje uzasadniające tę niechęć do fiskusa?

Z pewnością. Władza publiczna musi mieć świadomość, że jest odpowiedzialna za kształtowanie postaw podatkowych. Najczęściej czuje się zwolniona od namysłu nad tym, jakie następstwa wywołuje opodatkowanie w majątku podatnika, bo czuje się nieomylna. Tymczasem stanem pożądanym zarówno przez podatnika, jak i prawodawcę jest unikanie nadmiernego fiskalizmu i ochrona źródeł podatkowych.

Może jednak ten opór podatników wynika z tego, że są źle traktowani przez państwo. Organy podatkowe robią wszystko, żeby na siłę wyegzekwować podatek. Panuje przekonanie, że w Polsce zasadą jest to, że każdy obywatel to oszust unikający podatków.

Opór wobec opodatkowania jest tym większy, im bardziej system podatkowy uznawany jest za niesprawiedliwy. Niechęć podatników do aparatu skarbowego jest reakcją na nastawienie organów do opodatkowania. Stanowisko takie tylko z pozoru nie budzi kontrowersji, a jednak popełniane przez władzę błędy i niewłaściwe wybory budzą sprzeciw. Opór obywateli w głównej mierze podyktowany jest nadmiernym fiskalizmem. Widać to np. na przykładzie niewykorzystania możliwości, jakie oferuje postępowanie mediacyjne. Organy podatkowe skupiają się na wymierzaniu i egzekwowaniu danin. Wydaje się, że nie są zainteresowane szukaniem kompromisu i nie dążą do współpracy z podatnikiem. Tymczasem w innych krajach sytuacja jest diametralnie różna.

Może więc wprowadzenie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatników pozwoli zmienić ten negatywny obraz?

Sejm zdecydował o wprowadzeniu do ordynacji podatkowej art. 2a w brzmieniu: „Niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika". Oczywiście nie dziwi mnie, że opinia publiczna bardzo pozytywnie ocenia taką zmianę. Jej oficjalnego zapisania w procedurze podatkowej od dawna domagały się różne środowiska, wskazując na pogarszającą się jakość prawa podatkowego. Niemniej niejasne, wywołujące często spory interpretacyjne normy prawne nie mogą być naprawiane w drodze wadliwej instytucji, która sama jest niejasna, niejednoznaczna i oparta na błędnych założeniach.

Czy pani wyobraża sobie orzekanie przy takiej klauzuli generalnej?

Moim zdaniem z proponowanej regulacji należało zrezygnować. Chodzi o to, że zasada, w której zawarta jest określona wartość: „korzyść podatnika", nakazuje a priori, w określonej sytuacji – „niedających się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego" – rozstrzygać konflikt, który zawsze pojawia się w sferze obowiązku podatkowego, na „korzyść podatnika".

Należy podkreślić, że polska konstytucja ochroną obejmuje nie tylko interes jednostki, czyli obywatela. Ma chronić także dobro publiczne. Ustanawiając standardy ich ochrony, ustawa zasadnicza nie wskazuje jednak, które z nich ma większą wartość. Inaczej mówiąc, w konstytucji próżno szukać rozwiązania, co jest ważniejsze: podatnik czy budżet.

Chce pani powiedzieć, że takie rozwiązanie może być niezgodne z konstytucją?

Wiele wskazuje na to, że mogą pojawić się takie zarzuty. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie zapisane jako klauzula generalna rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatników w praktyce determinuje proces wykładni prawa podatkowego, a w konsekwencji także jego stosowania. Tymczasem wypracowane dotychczas w naszej kulturze prawnej podejście do wykładni i stosowania prawa podatkowego zakłada, że przede wszystkim mają się one mieścić w ramach konstytucyjnych.

Czyli wątpliwość da się usunąć przez wykładnię prawa przez sąd?

Moje stanowisko jest zbieżne z zaprezentowanym w trzydziestostronicowym opracowaniu prof. A. Gomułowicza, członka Biura Orzecznictwa NSA, przygotowanym dla Biura Analiz Sejmowych. Podzielam stanowisko, że wykładnia prawa pozwoli na wyjście z każdego impasu. Mówiąc inaczej, sąd, posługując się zwykłymi regułami wykładni prawa podatkowego, może osiągnąć taki rezultat, żeby interpretacja budzącego wątpliwości przepisu była zgodna z normami konstytucji. Nie można się zgodzić z poglądem, że niedoskonałości legislacyjne, błędy ustawodawcy można usunąć tylko przez wprowadzenie do ordynacji podatkowej klauzuli generalnej w postaci zasady in dubio pro tributario. Taki sam efekt sądy mogą osiągnąć w procesie wykładni prawa. Rozstrzygnięcie sprawy ma być sprawiedliwe, uwzględniające zasadę równości, a nie korzystne czy niekorzystne dla podatnika.

Proponowane rozwiązanie prowadzi do ubezwłasnowolnienia standardów wykładni. Bo po cóż nam te wykładnie – językowa, funkcjonalna, systemowa – skoro przez wprowadzenie jako zasady rozstrzygania wątpliwości nakierowanej na korzyść podatnika negujemy sens i rację bytu standardów wykładni prawa.

Klauzula spowoduje, że rola sądu będzie się ograniczała do sprawdzenia, czy jest wątpliwość czy nie?!

Takiego rozwiązania nie można zaakceptować. W mojej ocenie normy prawa podatkowego, zwłaszcza procesowego, w sposób dostateczny zabezpieczają interes podatnika. Procedura gwarantuje mu dwuinstancyjne postępowanie podatkowe. Potem sprawą podatnika zajmują się jeszcze sądy administracyjne w dwóch instancjach. To wystarczająca gwarancja, że indywidualna sprawa podatnika zostanie załatwiona w sposób rzetelny i bezsporny. Wprowadzenie klauzuli in dubio pro tributario miało przede wszystkim zdyscyplinować organy podatkowe. Niestety obawiam się, że tak się nie stanie. Urzędnicy fiskusa co do zasady nie mają bowiem wątpliwości, jaka jest treść przepisów prawa podatkowego. Cały ciężar stosowania nowej klauzuli spadnie na sądy administracyjne. Sędziowie nie kryją obaw, że będzie to taki gorący kartofel wrzucony do ich ogródka.

Czyli zamiast wprowadzania jednej klauzuli rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatników musimy robić lepsze prawo?

To właśnie jest istota problemu!

Najważniejsza jest troska o jakość prawa, szczególnie prawa podatkowego, dbałość o państwo, a przez to o wszystkich obywateli. Dlatego uważam, że ustawodawca powinien zrezygnować z zasady in dubio pro tributario, ponieważ zawiera ona błędne założenia, których utrwalenie w formie ustawowej obniży zasady kultury prawnej demokratycznego państwa prawa.

Czy w ogóle da się sformułować zasadę in dubio pro tributario tak, żeby nie przyniosła więcej szkód niż korzyści?