Weto – zbawienny instrument kontroli

[b][link=http://blog.rp.pl/blog/2008/12/18/piotr-winczorek-weto-%E2%80%93-zbawienny-instrument-kontroli/" "target=_blank]Skomentuj[/link][/b]

Prezydent Lech Kaczyński zawetował już co najmniej osiem ustaw i, jak słychać, nie zamierza na tym poprzestać. Chodzi z reguły o ustawy o istotnym znaczeniu społecznym i gospodarczym, z których uchwaleniem rządząca koalicja PO – PSL łączyła spore reformatorskie nadzieje. Niektóre z wet – na przykład te, które dotknęły ustaw mających objąć służbę zdrowia lub usprawniać system emerytalny – są moim zdaniem nietrafne.

Jednakże nie mogę przyłączyć się do poglądu, że niewłaściwe lub wątpliwe wykorzystanie instytucji weta ustawodawczego powinno skłaniać do jego usunięcia z zestawu urządzeń ustrojowych lub też, jak proponuje Dominika Wielowieyska w "Gazecie Wyborczej" (16.12.2008 r.), do jego znacznego osłabienia.

Muszę powrócić w tym miejscu do tezy, której wielokrotnie już broniłem; konstytucji nie należy zmieniać pod wpływem kilku niedobrych doświadczeń, złych emocji, przejściowych, politycznych koniunktur, a już w szczególności po to, by ograniczać władzę kogoś, kto na scenie państwowej jest z konieczności (tak jak wszyscy politycy) postacią przemijającą.

[srodtytul]Sankcja znana od lat[/srodtytul]

Weto ustawodawcze nie jest instytucją nową ani też znaną jedynie w naszym kraju. W dawnych czasach, a chodzi głównie o XIX--wieczne monarchie konstytucyjne, miewało charakter ostateczny i nie mogło być przez parlament odrzucone. Takie rozwiązanie, znane pod nazwą sankcji monarszej, przewidywała np. francuska karta konstytucyjna z 1814 r.

Później wraz z ugruntowaniem się rządów demokratycznych weto ustawodawcze – jeśli zostało utrzymane – uzyskało postać aktu warunkowego (zwieszającego). Tak wypowiadała się o nim Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 23 kwietnia 1935 roku, przewidując, że Sejm i Senat mogą je odrzucić większością głosów ustawowej liczby posłów i senatorów. Konstytucja PRL nie znała instytucji weta ustawodawczego. Nie było ono potrzebne, ponieważ proces legislacyjny i tak sterowany był spoza Sejmu, z jednego dla całego kraju ośrodka dyspozycji politycznej i ustawodawczej (z KC PZPR), i żadne niespodzianki nie były w jego przebiegu możliwie. Ustawodawcze weto zawieszające, zwane oficjalnie przekazaniem ustawy do ponownego rozpatrzenia przez Sejm, przywrócone zostało dopiero w 1989 r. wraz z restytucją urzędu prezydenta Rzeczypospolitej.

Instytucja ta znana jest również konstytucjom innych państw współczesnych. W Republice Czeskiej ustawę przed podpisaniem prezydent może wraz z uzasadnieniem zwrócić Izbie Poselskiej, a ta może weto oddalić, uchwalając ustawę ponownie większością głosów wszystkich posłów. We Włoszech weto prezydenckie odrzucane jest w wyniku ponownego przyjęcia ustawy przez obie izby parlamentu. Konstytucja Republiki Francuskiej przewiduje, że przedmiotem weta głowy państwa może być nie tylko cała ustawa, ale także niektóre jej artykuły. Z kolei w Słowenii prawo weta nie należy do prezydenta, tylko do Rady Państwa (pochodzącego z wyborów 40-osobowego organu reprezentującego interesy społeczne, gospodarcze, zawodowe i lokalne), a jego odrzucenie dokonywane jest przez ponowne uchwalenie ustawy większością głosów ogólnej liczby posłów.

[srodtytul]Kontrola nad parlamentem[/srodtytul]

Istnienie zawieszającego weta ustawodawczego znajduje wytłumaczenie przede wszystkim w przyjętej przez liczne państwa, w tym przez Polskę, zasadzie podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej.

Do parlamentu należy uchwalanie ustaw. Jak każdy organ władzy może on w podejmowaniu decyzji popełniać błędy, podlegać niedobrym wpływom różnorodnych, w tym niekoniecznie usprawiedliwionych dobrem powszechnym, interesów, namowom tych czy innych lobbies, porywom politycznych i personalnych niechęci lub sympatii itp.

Nad produkcją ustawodawczą parlamentu należy ustanowić kontrolę. Od strony jej konstytucyjności kontrolę taką sprawuje Trybunał Konstytucyjny, organ władzy sądowniczej.

Lecz może to nie wystarczać, ponieważ nie zawsze budzące uzasadnione wątpliwości decyzje prawodawcze parlamentu naruszają ustawę zasadniczą; mogą też być nietrafne merytorycznie. Stąd celowość ustanowienia mechanizmu, który pozwoli na ponowne pochylenie się posłów nad przyjętą już raz ustawą. Bezwzględna lub kwalifikowana większość głosów potrzebna do odrzucenia weta pozwala na wzięcie pod uwagę opinii mniejszości, która w pierwszym podejściu do ustawy mogła nie zostać poważnie potraktowana przez dominującą większość.

Z drugiej strony możliwość nieuwzględnienia weta i związanie podmiotu uprawnionego do jego stosowania w wyniku podjętej w ten sposób decyzji (podpisanie i ogłoszenie ustawy jest wówczas obowiązkowe) stanowi formę zwrotnej kontroli parlamentarnej nad jego działalnością w sferze ustawodawstwa.

[srodtytul]W imieniu obywateli[/srodtytul]

Przekazanie prawa weta w ręce prezydenta znajduje, przynajmniej w Polsce pod rządami konstytucji z 1997 r., uzasadnienie w sposobie jego wyboru. Wybór ten dokonywany w głosowaniu powszechnym daje prezydentowi bardzo silny mandat do występowania w imieniu obywateli; jest on porównywalny do mandatu każdej z izb parlamentu i jest silniejszy od mandatu jakiegokolwiek pojedynczego posła. Odrzucanie weta prezydenckiego w Polsce następuje kwalifikowaną większością trzech piątych głosów oddanych w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jest to liczba znaczna, lecz może być zmienna, ponieważ ustalana jest od zmiennej podstawy wynoszącej od 230 do 460 osób.

W tym pierwszym przypadku wynosi ona co najmniej 138 posłów, w drugim – 276. W zależności od układu sił w Sejmie i koniunktur politycznych jest to ilość bardzo niewielka albo wyjątkowo wygórowana. Może być jednak w konkretnym przypadku mniejsza od niekiedy proponowanej większości ustawowej liczby posłów, bo ta wynosi nie mniej niż 231 osób.

Okoliczności, które tu przedstawiłem, świadczą moim zdaniem na rzecz pozostawienia instytucji zawieszającego, prezydenckiego weta ustawodawczego bez zmian. Jest ono urządzeniem potrzebnym, a w niektórych przypadkach może się okazać zbawienne.

[srodtytul]Kompetencja głowy państwa[/srodtytul]

Perypetie z jego stosowaniem skłaniają jednak niektórych polityków i publicystów do postawienia pytania, czy sposób użycia weta może być podstawą odpowiedzialności prezydenta przed Trybunałem Stanu. Odpowiadając na to pytanie, trzeba z całą mocą przypomnieć, że prawo korzystania z weta jest konstytucyjną kompetencją głowy państwa, a nawet więcej – jego prerogatywą. Użycie tego instrumentu samo w sobie w żadnym razie nie może być potraktowane jako delikt konstytucyjny czy tym bardziej jako przestępstwo uzasadniające postawienie prezydenta przed Trybunałem Stanu. Można się ewentualnie zastanawiać, czy było ono w danych okolicznościach merytorycznie uzasadnione i czy nie prowadziło w rezultacie do naruszenia istotnych wartości konstytucyjnych.

Zdarzyć się bowiem może, że zawetowana ustawa miała na celu urzeczywistnienie którejś z tych wartości (np. równości obywatelskiej, prawa każdego do wolności wypowiedzi, bezpieczeństwa państwa, równowagi finansów publicznych itp.), a zastosowanie weta je uniemożliwiło. Pamiętać jednak trzeba, że samo weto nie jest w tym przypadku wystarczające. Aby wywołało zamierzony skutek, konieczne jest też jego utrzymanie przez posłów w głosowaniu sejmowym. Ewentualna odpowiedzialność za szkody wywołane wetem rozkłada się zatem pomiędzy prezydenta a tych posłów, którzy pomogli mu je utrzymać. Posłowie zaś nie podlegają odpowiedzialności z tytułu deliktu konstytucyjnego.

W sprawie odpowiedzialności konstytucyjnej prezydenta z tytułu zastosowania weta ustawodawczego doradzałbym zatem zachowanie maksymalnej powściągliwości. Przypadki, w których taka odpowiedzialność mogłaby wchodzić w rachubę, mogą się zdarzyć jedynie wyjątkowo i muszą być na tyle ewidentne oraz dobrze udokumentowane, aby jej uruchomienie nie nastręczało żadnych wątpliwości prawnych, moralnych i politycznych.