Ryszard Bugaj o doraźnych zmianach w systemie emerytalnym

Kiedy latem 1997 roku był dopinany program „przełomowej" reformy ubezpieczeń emerytalnych, Jerzy Hausner (ówczesny pełnomocnik rządu) mówił na posiedzeniu Rady Strategii Społeczno-Gospodarczej przy Radzie Ministrów: „dzisiaj reforma ubezpieczeń (...) jest dojrzała w sensie społecznym. (...) Poza jednym klubem parlamentarnym wszystkie wypowiedziały się generalnie za podjęciem pracy nad tymi projektami. (...) mnie oraz moim współpracownikom towarzyszy poczucie odpowiedzialności historycznej".

Zarzut populizmu

W rzeczy samej, w kręgach eksperckich oraz w świecie polityki bardzo niewielu miało istotne wątpliwości. Sceptycy uzyskali status dysydentów, a reforma została podjęta i zrealizowana „ponad podziałami". Jednak konsensus miał w istocie ideologiczny tylko charakter i opierał się na neoliberalnym przekonaniu, że skoro reforma prywatyzuje znaczną część ubezpieczeń, to musi być dobra.

Po wprowadzeniu zmian stopniowo narastał sceptycyzm. Ci sami neoliberalnie zorientowani politycy (z wicepremierem Jackiem Rostowskim na czele) dokonali demontażu nowego systemu. Nie polegał on tylko na tym, że prawie w całości zlikwidowany został filar kapitałowy. Zasadniczo przewartościowano kwestię stosunku do wieku emerytalnego. Ignorując jedną z fundamentalnych przesłanek reformy uznano, że pracownicy, podejmując decyzję o przejściu na emeryturę, nie będą się kierować indywidualną kalkulacją i – mimo że dłuższa praca pozwala uzyskać bardzo duży przyrost świadczenia – będą masowo, w pierwszym możliwym terminie, porzucać pracę.

Radykalne wydłużenie wieku emerytalnego zostało przedstawione jako działanie... w interesie emerytów, których trzeba chronić przed nimi samymi. Dodatkowo przyjęto, że brak przymusu dłuższej pracy wywoła generalny niedobór pracowników, co oczywiście przyniesie gospodarce stagnację. Obecnie – w kontekście propozycji cofnięcia decyzji o wydłużeniu wieku emerytalnego – podnoszony jest również argument o rujnujących następstwach tej zmiany dla budżetu.

Tak jak swego czasu zwolennicy „reformy przełomowej", tak obecnie zwolennicy utrzymania wydłużonego wieku emerytalnego (to często ci sami ludzie) prezentują niezachwianą pewność swoich racji i skłonni są lekceważąco traktować zwolenników innego punktu widzenia, najchętniej przypinając im łatkę populizmu. W skrajnej postaci zamanifestował to swego czasu Donald Tusk przy okazji składania wniosku o referendum w sprawie wieku emerytalnego. Powiedział do szefa „Solidarności", która na poparciu wniosku zgromadziła 2 miliony podpisów: każdy pętak potrafi...

Skrócenie obecnego wieku emerytalnego nie jest ani ze swej istoty absurdalne, ani też bezsporne. Taka decyzja jest wyborem. Przemawiają za nią ważne argumenty, ale – oczywiście – niesie ona też pewne zagrożenia. Potrzebny jest bilans i namysł.

Wielkość zgromadzonego kapitału

Osobiście uważam, że – pod pewnym warunkiem – dopuszczenie możliwości wcześniejszego przechodzenia na emeryturę to decyzja celowa, nie awanturnicza. Jeżeli utrzymana zostanie generalna zasada, że wysokość świadczenia uzależniona jest od wielkości zgromadzonego (wirtualnego) kapitału, to skrócenie wieku emerytalnego nie będzie prowadzić do globalnego wzrostu wypłat świadczeń. Owszem, świadczenia będą wypłacane przeciętnie przez dłuższy okres, ale będą odpowiednio niższe.

Z pewnością trzeba się też liczyć ze zmianą struktury czasowej wypłat. Po ewentualnym wprowadzeniu zmiany znaczna liczba pracowników (z grupy nowo uprawnionych) zdecyduje się na wystąpienie o świadczenie. Część tej grupy to ci, którzy nie zrezygnują z pracy zawodowej i będą otrzymywać zarówno wynagrodzenie, jak i świadczenie. Dla bilansu funduszy ubezpieczeniowych nie ma to jednak znaczenia.

Wzrost wydatków na świadczenia emerytalne w długim okresie mógłby jednak wystąpić (trudno powiedzieć, w jakiej skali), gdyby na wcześniejszą emeryturę mogli przechodzić pracownicy, którzy nie zgromadzili kapitałów emerytalnych wystarczających do wypłaty minimalnego świadczenia emerytalnego, a państwo – jak dotąd – byłoby zobowiązane do uzupełnienia z tego tytułu środków ZUS. Zabezpieczeniem byłoby przyjęcie, że warunkiem przejścia na emeryturę jest nie tylko osiągnięcie (obniżonego) wieku ustawowego, ale i odpowiednio długiego stażu pracy (do którego mogą i powinny być zaliczane pewne okresy zawodowej bierności – np. z powodu wychowywania dzieci).

Jakkolwiek w przypadku respektowania wymogu stażu (w zasadzie gwarantującego nagromadzenie „kapitału" pozwalającego na wypłatę choćby minimalnej emerytury) skrócenie wieku emerytalnego nie generuje wzrostu globalnych wypłat, to – jak już wspomniałem – trzeba przyjąć, że zmieni się ich struktura czasowa: nastąpi wzrost wydatków w najbliższym okresie i ich ograniczenie w okresie późniejszym.

Ocena ilościowa tych potencjalnych zmian strukturalnych wymaga przyjęcia wielu założeń. W prasie pojawiają się różne kwoty dotyczące najbliższego okresu (niektóre pochodzą z oficjalnych dokumentów), ale wszystkie są tylko szacunkami, którym można przypisać jedynie pewne – moim zdaniem niewysokie – prawdopodobieństwo (zwłaszcza że nie został przesądzony kształt ustawy o skróceniu wieku emerytalnego).

Można natomiast argumentować, że zmiana czasowej struktury wypłat świadczeń powinna być wzięta pod uwagę przy podejmowaniu decyzji. Jednak nie można tej okoliczności uznać automatyczne za argument przeciwko skróceniu minimalnego wieku emerytalnego. Wydaje się, że decydujące znaczenie dla oceny następstw powinna mieć analiza potencjalnej sytuacji finansów publicznych w długim i krótkim okresie. Moja intuicja podpowiada mi, że w długim okresie zrównoważenie finansów będzie trudniejsze niż w najbliższych kilku latach. Jednak nawet przyjmując ocenę przeciwną, nie można uznać skrócenia wieku emerytalnego za niecelowe.

Skrócenie minimalnego wieku emerytalnego (podkreślam: w warunkach, gdy wysokość świadczenia zależy od nagromadzonego kapitału emerytalnego) to racjonalne poszerzenie wolności. Są tacy, którzy realizują się w pracy zawodowej i zależy im na uzyskiwaniu relatywnie wysokich dochodów po przejściu na emeryturę. Ale są przecież i tacy, którym praca zawodowa nie przynosi satysfakcji i wolą spędzić możliwie dużą część swojego życia, zajmując się wnukami i działką – nawet mając bardzo skromne świadczenie. No i pewnie będą dość liczni tacy, którzy zdecydują się na niskie świadczenie i podtrzymanie aktywności zawodowej (choćby na części etatu).

Niełatwo przewidzieć proporcje między tymi grupami, ale na pewno najważniejsze znaczenie ma sytuacja na rynku pracy. Jeżeli praca będzie dostępna, to niewielu będzie po osiągnięciu minimalnego wieku emerytalnego aktywność zawodową kończyć. Argument o deficycie podaży pracy jest wątpliwy również z innych przyczyn.

Ciągle w Polsce są sektory, w których wydajność pracy jest bardzo niska. Niski jest też poziom ogólnej aktywności zawodowej. W długim okresie – choć to na pewno trudne – polityka społeczno-gospodarcza może też skutecznie przeciwdziałać zmniejszeniu się liczby ludności (a więc i jej starzeniu się). No i można założyć, że obniży się nieco poziom zatrudnienia Polaków za granicą.

W sumie nie ma dobrych powodów, by przymus pracy do 67. roku życia uznać za konieczny warunek rozwoju gospodarki w przyzwoitym tempie. Zarazem ten przymus może być przyczyną dramatycznych sytuacji życiowych jakiejś części starszych ludzi (szczególnie kobiet), gdy będą tracić pracę, a nie będą mieli jeszcze prawa do emerytury – choćby niskiej.

Rosnące ryzyko dla pracowników

„Reforma przełomowa" nie miała całkowicie kompleksowego charakteru i – moim zdaniem – wprowadzała uregulowania fatalne, ale kreowała jako tako spójny system. Jej demontaż dokonywał się wysiłkiem tych samych politycznych środowisk, które ją wprowadziły. Zaczął SLD, wyprowadzając z systemu „mundurowych". Potem zadania demontażu (w kilku rundach) podjęła się PO. Obecnie do dzieła zabiera się PiS, który oprócz wieku emerytalnego zapowiada kreowanie dodatkowego „filaru" ubezpieczeń zakładowych.