Artur Nowak-Far: Jak trwoga, to do… Frankfurtu nad Menem

Członkowie koalicji ugrupowań demokratycznych, która przejęła w Polsce stery rządu, wyrazili swoje niezadowolenie z działań prezesa NBP. Zagrozili mu wręcz pociągnięciem do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Zasadniczym zarzutem miałoby być naruszenie przez prezesa NBP zasady niezależności banku centralnego oraz zakazu finansowania przez bank centralny długu generowanego przez rząd.

W reakcji na zapowiedź postawienia przed Trybunałem Stanu prezes NBP ewidentnie spoważniał. Jego ostatnie wystąpienie po posiedzeniu Rady Polityki Pieniężnej nie było już egzotycznym, przypadkowym zlepkiem baśniowych wątków w stylu „wypłaszczonych gór” i „wzdętych dolin”, ale wyważoną informacją o motywach RPP. Prezes NBP zwrócił się także o ratunek do Europejskiego Banku Centralnego (z siedzibą we Frankfurcie nad Menem), od którego oczekiwał podjęcia działań zmierzających do ochrony niezależności NBP, a w tym uznania, że prezes NBP nie może być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu.

W matni pogmatwanych argumentów

Zwracając się o pomoc do EBC, prezes NBP oczekuje obrony niezależności polskiego banku centralnego, a także samego siebie na podstawie przepisów prawa Unii Europejskiej, które gwarantują tę niezależność. Nie podważa przy tym tego, że – na podstawie Konstytucji RP – może być postawiony przed Trybunałem Stanu; raczej wskazuje, że zastosowania tych przepisów nie da się pogodzić z wymogiem niezależności banku centralnego (i członków jego organów decyzyjnych) gwarantowanych przez prawo unijne.

Aby tę argumentację wziąć na serio, należy zauważyć, że tym samym prezes NBP podkreśla konieczność zastosowania prawa unijnego w pierwszeństwie przed polską konstytucją. EBC bowiem stosować prawa krajowego nie może. Co więcej, to zastosowanie musiałoby być dokonane w okolicznościach, w których ewentualne działania EBC należałoby ocenić w kontekście zasady głoszonej przez polski organ kontroli zgodności ustaw z konstytucją, że ma on uprawnienie do kontrolowania „prawidłowości” prawa UE, a nawet uznania orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) za niezgodne z naszą konstytucją. Tymczasem dokładne parametry niezależności EBC wynikają nie tylko z traktatu o funkcjonowaniu UE, lecz także właśnie z orzecznictwa TSUE (konkretnie z orzeczenia w sprawie C-11/00 Komisja v EBC). Implikuje to jednak, że gdy idzie o ochronę własnej pozycji, prezes NBP nie jest gotowy zaakceptować argumentacji wspomnianego organu kontroli zgodności ustaw z konstytucją.

O co chodzi z tą niezależnością banku centralnego?

Niezależność banku centralnego była i jest ważnym elementem debaty dotyczącej ustroju gospodarczego państw. W Polsce, która z uwagi na swoją przeszłość nie ma właściwej państwom lepiej rozwiniętym tradycji realizowania koncepcji funkcjonowania banku centralnego, dyskusja ta nabiera szczególnego znaczenia. Tak jak wszędzie używa się w niej najczęściej argumentów natury ekonomicznej, prawnej oraz politycznej.

Podstawowy standard unijny niezależności narodowego banku centralnego ujęty jest w normach prawnych dwu przepisów TFUE: art. 130 (w związku z art. 127). Pierwszy z nich zakazuje m.in. przyjmowania od rządu instrukcji co do tego, jak prowadzona ma być polityka NBP. Drugi zaś określa, o co chodzi w tej polityce, a zatem, czego konkretnie wspomniany zakaz dotyczy. Istotne jest, że wymaganie niezależności NBP jest jednym z kryteriów konwergencji, tj. warunkiem przyjęcia jednolitego pieniądza europejskiego – euro. Prezes NBP, szukający ochrony swojej pozycji ustrojowej w prawie unijnym, musi to także akceptować.

Wspomniane orzeczenie w sprawie C-11/00 uznało, że niezależność banku centralnego w UE ma cztery wymiary: wymiar instytucjonalny – rząd nie może ingerować (ex ante) w decyzje narodowych banków centralnych; wymiar personalny – prezes banku centralnego może być odwołany jedynie na podstawie ściśle określonych w tym przepisie przesłanek, w szczególności popełnienia „poważnego uchybienia”; wymiar funkcjonalny – statutowe kompetencje narodowych banków centralnych muszą być zgodne z postanowieniami traktatu; wymiar finansowy – narodowy bank centralny musi mieć zagwarantowane dostateczne środki na realizację jego zadań odnoszących się do polityki pieniężnej.

Drugim ważnym elementem kształtującym niezależność NBP w prawie unijnym jest regulacja wspomnianego art. 127 TFUE, który określa, czego konkretnie ma dotyczyć niezależność NBP. Zgodnie z tym przepisem NBP ma być niezależny m.in. w zakresie korzystania z kompetencji:

a) do kształtowania poziomu płynności na całym terytorium trzeciego etapu unii gospodarczej i walutowej oraz prowadzenia polityki kursowej w stosunku do państw objętych regulacją szczególną oraz wobec państw trzecich,

b) do wspierania sprawnego działania systemów płatniczych.

Odpowiedzialność przed TS – zgodna czy nie z prawem UE

Z punktu widzenia prawa unijnego możliwość pociągnięcia prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu budzi wątpliwości. Przesłanką takiego pociągnięcia go do odpowiedzialności wskazaną przez ustawę o Trybunale Stanu jest delikt konstytucyjny (naruszenie konstytucji lub innej ustawy) albo popełnienie przestępstwa karnego – popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem. Tymczasem w prawie unijnym przesłanką odpowiedzialności jest wspomniane już uznanie za winnego „poważnego uchybienia” (wcale nieodnoszonego jedynie do wykonywania obowiązków). Problem w tym, że ani z prawa UE, ani z orzecznictwa TSUE nie wynika, jakie konkretnie działania lub zaniechania to pojęcie obejmuje. Można jednak przyjąć, że np. popełnienie przestępstwa pospolitego jest takim „poważnym uchybieniem”. Nie ma takiej jasności, czy za „poważne uchybienie”, o którym tu mowa, należy uznać dopuszczenie do finansowania przez NBP długu albo ewidentne (w tym także poprzez składanie publicznych co do tego deklaracji) wspieranie rządu – i to w warunkach sprzeniewierzenia się zasadniczej misji NBP, którą – zarówno w świetle prawa o NBP, jak i prawa unijnego (TFUE) – jest stabilność cen. Wysoka inflacja jest żywym zaprzeczeniem tej reguły.

W tym kontekście trzeba zauważyć, że prezes NBP chce zastosowania prawa Unii Europejskiej w pierwszeństwie przed prawem krajowym – zwłaszcza zaś nie chciałby, by wobec niego zastosowano przepisy ustawy o Trybunale Stanu. Sama ich niezgodność ze standardem unijnym (w wąskim zakresie dotyczącym odpowiedzialności prezesa NBP) nie powoduje ich usunięcia z polskiego systemu prawnego; co więcej, można sobie wyobrazić, że ich zastosowanie może doprowadzić do uznania prezesa NBP za winnego „poważnego uchybienia”, o którym mowa w prawie unijnym. Odwołanie prezesa do reguł unijnych po to, by w ogóle zapobiec zastosowaniu wobec niego przepisów ustawy o Trybunale Stanu można zatem uznać za „dmuchanie na zimne”.

Co z tego wynika?

Z całej historii wynikają następujące wnioski. Po pierwsze, że prezes NBP, samozwańczo ustawiający się jako „obrońca Polaków przed euro”, ochoczo przywołuje na swoją obronę przepisy dotyczące wprowadzenia euro oraz funkcjonowania dobrych mechanizmów wspólnego zarządzania tym pieniądzem w UE.

Po drugie, że działanie prezesa NBP odsłania krótkowzroczność i nieprawidłowość stwierdzeń organu powołanego do kontroli zgodności ustaw z konstytucją o tym, że może on kontrolować zgodność z konstytucją obowiązującego prawa UE i orzecznictwa TSUE kształtowanego na jego podstawie, a także o tym, że prawo krajowe (choćby rangi konstytucyjnej) ma pierwszeństwo przed prawem unijnym.

Po trzecie, cała ta smutna historia musi skłaniać do wniosku, że niezależność banku centralnego jest najlepiej chroniona właśnie w prawie unijnym.

Po czwarte, że nie byłoby sprawy, gdyby sam prezes NBP tak przestrzegał prawa, by nie dawać podstaw do zarzutów o „poważne uchybienia”.

Po piąte, że prędzej czy później TSUE będzie musiał się wypowiedzieć, co owo „poważne uchybienie” oznacza.