Dlaczego warto stosować zielone zamówienia publiczne

W dobie szybko postępujących niekorzystnych zmian stanu środowiska naturalnego i wynikających z nich konsekwencji i zagrożeń takich jak zmiany klimatu, wpływ na zdrowie ludzkie, ale też rosnące koszty walki ze skutkami degradacji środowiska coraz bardziej na znaczeniu zyskują wszelkie instrumenty, które mogą pomóc nie tylko ograniczyć negatywne oddziaływanie człowieka na przyrodę, ale też walczyć z jego skutkami.

Efektywne zarządzanie środkami publicznymi

Jednym z takich instrumentów są zamówienia publiczne. Mimo, że jest to narzędzie, które należy traktować jedynie jako wspierające osiąganie określonych celów środowiskowych i w żadnym wypadku nie zastępujące podstawowych działań państwa w tym zakresie, trudno nie dostrzec jego potencjału w tym obszarze. Nie chodzi tu tylko o to, że środki wydatkowane przez podmioty publiczne z wykorzystaniem procedur zamówień publicznych stanowią znaczną część polskiego PKB (ok. 8 proc. proc. PKB Polski w 2017 r.). Ale także o to, że sektor publiczny w dużej mierze działa w obszarach, które w sposób znaczący mogą oddziaływać na stan środowiska naturalnego i w zależności od tego ku jakim rozwiązaniom się skłoni, to oddziaływanie może być negatywne lub pozytywne.

Czytaj także: Zamówienia publiczne: co się zmieni?

Wystarczy wskazać dla przykładu inwestycje budowlane, transport publiczny, gospodarkę wodno-ściekową czy energetykę. Również zamawiający, którzy nie udzielają zamówień w ww. obszarach mają pewne możliwości oddziaływania na stan środowiska naturalnego, stosując odpowiednio dobrane instrumenty przewidziane w ustawie Prawo zamówień publicznych. Pozwalają one uwzględnić kwestie środowiskowe także w prostych zamówieniach, których udziela niemal każda instytucja publiczna, takich jak zakup papieru, usługi poligraficzne, usługi utrzymania czystości, usługi cateringowe itp.

Zamówienia publiczne mogą zatem doskonale wpisać się w realizację takich celów jak:

- racjonalne gospodarowanie zasobami (energia elektryczna i cieplna, woda itp.),

- poprawa stanu wód, powietrza i gleby,

- wprowadzenie w życie założeń gospodarki o obiegu zamkniętym.

Tym samym zielone zamówienia publiczne to też sposób na efektywne zarządzanie środkami publicznymi i nie jest to tylko kwestia uwzględnienia w ramach zamówienia kosztów cyklu życia produktu, ale także uwzględnienia wpływu jaki ten produkt może wywierać na środowisko.

Im bardziej ten negatywny wpływ będzie ograniczany tym mniejsze środki państwo będzie musiało przeznaczyć na walkę z jego skutkami. Zielone zamówienia publiczne mogą też być źródłem popytu na nowe, innowacyjne rozwiązania prośrodowiskowe przyczyniając się w ten sposób do rozwoju rynku nowoczesnych technologii środowiskowych.

Ważna wola i umiejętność stosowania instrumentów prawnych

Potencjał jest zatem znaczący, ale aby mógł być w pełni wykorzystany konieczne jest istnienie odpowiednich instrumentów prawnych przewidzianych w regulacjach z dziedziny zamówień publicznych i innych powiązanych aktach prawnych, ale jeszcze bardziej istotna jest świadomość po stronie zamawiających w zakresie problemów i potrzeb środowiskowych, a także wola i umiejętność zastosowania odpowiednich instrumentów zamówieniowych, aby móc odpowiedzieć na te problemy i sprostać potrzebom.

Regulacje z dziedziny zamówień publicznych już od dawna umożliwiają zamawiającym uwzględnienie aspektów środowiskowych w udzielanych przez nich zamówieniach publicznych. Takie możliwości przewidywały już dyrektywy koordynujące procedury udzielania zamówień publicznych z 2004 r. Istotnie zostały one rozwinięte w dyrektywach z 2014 r.

Obecnie zamawiający mogą uwzględnić kwestie środowiskowe w zamówieniu publicznym nie tylko odpowiednio określając wymagania techniczne czy też funkcjonalne lub wydajnościowe w opisie przedmiotu zamówienia albo dobierając kryteria oceny ofert, ale także odpowiednio formułując warunki realizacji zamówienia, odwołując się do ekoetykiet czy też wymagając zastosowania środków zarządzania środowiskowego, takich jak np. EMAS.

Prawne regulacje – unijne i krajowe

Istnieje ponadto szereg aktów prawnych regulujących poszczególne sektory, w których również nakłada się na zamawiających pewne obowiązki lub przynajmniej rekomenduje nabywanie produktów, usług lub robót budowlanych o określonych minimalnych parametrach, które w założeniu mają sprzyjać np. bardziej efektywnemu korzystaniu z energii czy ograniczać emisję szkodliwych substancji do środowiska. Istnieją także inicjatywy unijne takie, jak chociażby przykładowe kryteria środowiskowe (GPP) opublikowane przez Komisję Europejską czy podręcznik KE „Buying Green", które mają na celu popularyzowanie wśród zamawiających stosowania zielonych zamówień publicznych.

Polska aktywnie uczestniczyła w tworzeniu tych regulacji prawnych, aktywnie również uczestniczy w wypracowywaniu kolejnych inicjatyw unijnych w tym zakresie m. in. w ramach Grupy Doradczej ds. Zielonych Zamówień Publicznych przy KE. Sporo dzieje się w tym zakresie także na poziomie krajowym. Mimo, że prawo unijne stanowi w obszarze szeroko pojętych zielonych zamówień główny impuls do wprowadzania określonych rozwiązań na poziomie krajowym, krajowe działania legislacyjne i pozalegislacyjne nie zawsze ograniczają się tylko do prostego odwzorowania tych rozwiązań w naszym prawie.

Dla przykładu należy wskazać chociażby Ustawę o efektywności energetycznej, która określiła znacznie szerzej zakres podmiotów, do których zastosowanie znajdują określone w niej obowiązki niż zrobiono to w dyrektywie 2012/27/UE w sprawie efektywności energetycznej, którą ta ustawa wdraża.

Podobne podejście zastosowano także w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie innych niż cena obowiązkowych kryteriów oceny ofert w odniesieniu do niektórych rodzajów zamówień publicznych, transponującym do prawa krajowego przepisy dyrektywy 2009/33/WE w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego. Mimo iż dyrektywa 2009/33/WE nakłada obowiązek stosowania jej przepisów w odniesieniu do zamówień publicznych o wartości równej lub przekraczającej unijne kwoty progowe, krajowe rozporządzenie znajduje zastosowanie już od wartości 30 tys. euro.

Z kolei w ustawie Prawo zamówień publicznych, w wyniku nowelizacji z 2016 r., bardzo duży nacisk położono na szersze stosowanie pozacenowych, w tym również środowiskowych, kryteriów oceny ofert, zakazując, z wyjątkiem tylko określonych sytuacji, stosowania kryterium ceny jako jedynego kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze wyższej niż 60 proc. Natomiast w celu promowania i ułatwienia uwzględniania kosztów cyklu życia produktu w budownictwie wydane zostało rozporządzenie ministra inwestycji i rozwoju w sprawie metody kalkulacji kosztów cyklu życia budynków oraz sposobu przedstawiania informacji o tych kosztach.

Prowadzona jest też szeroka działalność promocyjna i edukacyjna w zakresie zielonych zamówień publicznych obejmująca zarówno popularyzację instrumentów prośrodowiskowych w zamówieniach publicznych zaczerpniętych z przepisów unijnych jak również materiałów i dobrych praktyk wypracowanych na poziomie krajowym >patrz ramka.

Nie wystarczą deklaracje, potrzebne działanie

Z badania przeprowadzonego na zlecenie Urzędu Zamówień Publicznych, którego wyniki zawarte zostały w raporcie pt. „Stan zrównoważonych zamówień publicznych w 2017 r." wynika, że polscy zamawiający deklarują dość duże zrozumienie dla potrzeby uwzględniania aspektów środowiskowych w zamówieniach publicznych – prawie 76 proc. badanych zamawiających uznało uwzględnienie tych kwestii w zamówieniach publicznych za uzasadnione.

Niestety, pozostałe odpowiedzi udzielone przez zamawiających w ramach badania ankietowego prowadzą do wniosku, że w ślad za tą deklaracją w większości przypadków nie idzie już głębsza wiedza na temat konkretnych celów środowiskowych czy problemów środowiskowych, które dzięki temu mogą zostać rozwiązane, nie przekłada się to też w wystarczająco wysokim stopniu na praktyki stosowane przez zamawiających.

Ze Sprawozdania Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w 2017 r. wynika, iż w tym czasie udzielono w Polsce ok. 1,2 tys. zamówień publicznych uwzględniających aspekty środowiskowe lub innowacyjne o łącznej wartości 3,2 mld zł. Udział zielonych lub innowacyjnych zamówień publicznych w ogólnej liczbie udzielonych zamówień wyniósł zatem niespełna 1 proc., podczas gdy ich wartość stanowiła ok. 2 proc. łącznej wartości udzielonych zamówień publicznych.

Monitoring zielonych zamówień

Należy jednak wziąć pod uwagę, że dane te nie uwzględniają jednego z głównych elementów postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w ramach którego możliwe jest postawienie wymagań prośrodowiskowych, a mianowicie opisu przedmiotu zamówienia. W odniesieniu do opisu przedmiotu zamówienia dane pozyskane na potrzeby ww. sprawozdania obejmują jedynie informacje o wykorzystaniu w ramach opisu odniesienia do oznakowania ekologicznego, co bardzo istotnie zaniża wskaźniki dotyczące poziomu zielonych zamówień publicznych w Polsce.

Taki wniosek wydaje się uzasadniony w świetle wyników monitoringu poziomu zielonych zamówień prowadzonego w latach ubiegłych, gdzie w okresie 2010-2015 wskaźnik ten plasował się na poziomie od 9 proc. do 12 proc. Badanie prowadzone w tym czasie realizowane było w oparciu o odmienną metodologię, opierającą się na wybranej losowo próbie badawczej, aczkolwiek uwzględniało kwestie środowiskowe zaadresowane w ramach opisu przedmiotu zamówienia. Faktyczny poziom zielonych zamówień w Polsce, przy uwzględnieniu wszystkich stosowanych instrumentów, będzie zatem wyglądał nieco bardziej optymistycznie niż wynika to z zakresu danych, którymi obecnie dysponuje UZP.

Nałożenie obowiązków nie gwarantuje sukcesu

Niezależnie od powyższego poziom ten nadal nie jest zadowalający, dlatego też konieczne są dalsze działania, które ten stan rzeczy zmienią. Niemniej jednak wydaje się, że wprowadzanie obowiązków w tym zakresie niekoniecznie będzie najskuteczniejszym rozwiązaniem. W przypadku zamówień publicznych – a zielone zamówienia nie są tutaj wyjątkiem – niezmiernie istotny dla ich efektywności nie jest sam fakt zastosowania określonego narzędzia a sposób, w jaki zostanie to zrobione.

Nałożenie obowiązków nie zagwarantuje zatem sukcesu w tym względzie. Podobnie zresztą funkcjonuje to w UE. Rozwiązania przewidziane dyrektywami z zakresu zamówień publicznych same w sobie nie stanowią narzędzi, których zastosowanie jest obligatoryjne. A wśród państw członkowskich UE znajdziemy szereg państw, które tak jak Polska przyjęły plany działań w zakresie zielonych zamówień publicznych, określiły pewne cele procentowe, które zamierzają osiągnąć jeśli chodzi o poziom zielonych zamówień publicznych. Niektóre nich ustanowiły nawet krajowe kryteria środowiskowe dla wybranych grup produktowych. Jednakże tylko niektóre z nich określiły zastosowanie tych kryteriów jako obowiązkowe.

Biorąc pod uwagę wyniki badań, którymi dysponuje Urząd rysują się w tym kontekście dwa istotne wyzwania z punktu widzenia rozwoju zielonych zamówień w Polsce:

- poszerzenie wiedzy zamawiających w zakresie problemów środowiskowych, które mogą zostać zaadresowane w ramach zamówień publicznych oraz

- dostarczenie im szerszej wiedzy i instrumentów, które ułatwią im uwzględnienie tych kwestii w prowadzonych przez nich postępowaniach.

Nowe działania UZP

W Urzędzie Zamówień Publicznych projektowane są obecnie nowe działania mające na celu poszerzenie dotychczasowej aktywności Urzędu w tej dziedzinie i zwiększenie zaangażowania polskich zamawiających w działania zmierzające do poprawy stanu środowiska naturalnego. Kluczowe zdaje się w tym kontekście nawiązanie bliższej współpracy z instytucjami zaangażowanymi w realizację polityki ochrony środowiska, dlatego prowadzone są rozmowy dotyczące współdziałania na rzecz popularyzacji zielonych zamówień w Polsce.

Równie ważne jest też wypracowanie określonych zachęt dla zamawiających, które motywowałyby ich do częstszego sięgania po prośrodowiskowe instrumenty w zamówieniach publicznych, dlatego rozważane są obecnie odpowiednie rozwiązania w tym zakresie. Planowane jest też opracowanie kolejnych materiałów, w tym również narzędzia elektronicznego, które wspomagałyby zamawiających w stosowaniu niektórych instrumentów prośrodowiskowych w zamówieniach publicznych. Założeniem planowanych przez UZP działań jest rozwijanie instrumentów, które wyeliminują bądź przynajmniej ograniczą trudności wskazywane przez zamawiających jako przyczyny niestosowania zielonych zamówień publicznych.

Magdalena Olejarz, Dyrektor Departamentu UE i Współpracy Międzynarodowej , Urząd Zamówień Publicznych