Rada gminy nie może ingerować w zakres uprawnień wójta

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W myśl art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Uprawnienia dotyczące spraw majątkowych gminy przewidziano jednak także dla rady gminy, co może powodować w praktyce wątpliwości jaki jest zakres uprawnień rady, a jaki wójta. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W art. 18 ust. 2 pkt 9 i 10 u.s.g. zastrzeżono, że do wyłącznej właściwości rady należy m.in.:

- podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących:

– zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej (uchwała rady jest wymagana także w sytuacji, gdy po umowie zawartej na okres do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość), przy czym do czasu określenia wskazanych wyżej zasad wójt może dokonywać tych czynności tylko za zgodą rady gminy,

– zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów,

– ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym,

– zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy,

– ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym,

– emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta,

– tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich,

– określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta,

– tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, a także

określanie wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać zobowiązania.

Jak wyjaśniono w orzecznictwie, ustanowione w art. 18 ust. 1 u.s.g. domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy należy rozumieć tylko w taki sposób, że rada jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Rada nie może natomiast podejmować czynności, które należą do organu wykonawczego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 2 lipca 2008 r., sygn. II SA/Bd 345/08, LEX nr 519133).

Zasada i wyjątki

Przyjmuje się, że do organu wykonawczego (wójta) należy bieżące gospodarowanie mieniem gminy, a organ stanowiący (rada) decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw i w ich granicach. Podejmowanie przez radę czynności, które należą do sfery wykonawczej, byłoby naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 lipca 2014 r., sygn. II SA/Go 394/14, LEX nr 1519881). Przekazanie spraw majątkowych do kompetencji rady jest uznawane za wyjątek od zasady, że to wójt gospodaruje mieniem gminy (wyrok WSA w Olsztynie z 6 listopada 2012 r., sygn. II SA/Ol 1092/12, Wspólnota 2013/1/43). Takie przekazanie uprawnień, jako wyjątek, musi być interpretowane ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw istotnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2004 r., sygn. II SA 3144/03, LEX nr 160731).

Przykład

- Rada gminy ustaliła maksymalną wysokość pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Takie uprawnienie przysługuje jej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) u.s.g. Rada może jednak określić tylko maksymalną kwotę pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta z budżetu gminy. Ustalenie dokładnej wysokości pożyczki stanowiłoby przekroczenie zakresu jej uprawnień (por. uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 19 marca 2013 r., nr 077/g322/I/13, LEX nr 1293476).

- Rada nie może także wskazać podmiotu, któremu zostanie udzielona pożyczka, czy celu tej pożyczki. Udzielenie z budżetu gminy pożyczki konkretnemu podmiotowi, na określony cel i na konkretnych warunkach należy do kompetencji wójta (uchwała RIO w Bydgoszczy z 7 maja 2014 r., znak XI/28/2014, NZS 2014/4/75).

- Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e) u.s.g. do kompetencji rady należy także podejmowanie uchwał dotyczących zobowiązań w zakresie inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę. Rada chciałaby przenieść to uprawnienie na wójta, ale nie jest to dopuszczalne. Zastrzeżenie przez ustawodawcę wyłącznej właściwość rady oznacza, że rada nie może przekazać swoich uprawnień żadnemu innemu organowi, w tym organowi wykonawczemu gminy (por. np. uchwała RIO w Rzeszowie z 23 kwietnia 2014 r., sygn. X/1988/2014, LEX nr 1729041).

Podjęcie uchwały

W orzecznictwie podkreśla się, że art. 18 u.s.g., stanowiąc przepis kompetencyjny, nie może funkcjonować samodzielnie, należy stosować go w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi i dopiero po uszczegółowieniu ogólnej kompetencji rady stanowi podstawę prawną jej działań (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Po 369/09, LEX nr 553172). Rozwiązania przyjęte przez radę nie mogą wkraczać ani modyfikować materii uregulowanej już w ustawie. Powinny one raczej stanowić dopełnienie tych regulacji (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 maja 2008 r., sygn. II SA/Wr 139/08, Dz.Urz. woj. dolno. z 2008 r. nr 280, poz. 3057). Uchwały rady dotyczące zobowiązań finansowych zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (art. 58 ust. 2 u.s.g.). Ustanowienie innych zasad głosowania niż dopuszczone ustawą jest niezgodne z prawem i daje organowi nadzoru prawo stwierdzenia nieważności uchwały (uchwała RIO w Warszawie z 22 lipca 2014 r., znak 19.228.2014, Legalis 1259915).

Przy określaniu zasad gospodarowania nieruchomościami, rada opracowuje tylko zbiór reguł postępowania wójta w tym zakresie, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę, reprezentowanej przez jej organ wykonawczy. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt. Wskazywanie wójtowi, w jaki sposób ma realizować zadania wynikające z art. 25 ust. 1 u.g.n., stanowiłoby przekroczenie delegacji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. (wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2008 r., sygn. II SA/Wr 335/08, LEX nr 508007). W wyroku NSA z 13 sierpnia 1998 r.(sygn. I SA 485/98, LEX nr 44670) przyjęto, że w ramach uprawnień rady do ustalenia zasad zbywania nieruchomości stanowiących własność gminy mieści się prawo do określenia nieruchomości, które nie będą przedmiotem sprzedaży. Rada nie jest jednak kompetentna np. do wypowiadania się w przedmiocie użyczenia nieruchomości, gdyż jest to czynność zwykłego zarządu majątkiem gminy, którą wójt może podejmować bez zgody rady (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 września 2014 r., sygn. II SA/Go 537/14, LEX nr 1513364).

Przykład

Rada gminy chce uzupełnić ustalone przez nią zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. Może jednak zrobić to tylko w granicach przysługujących jej kompetencji, z uwzględnieniem obowiązujących regulacji ustawowych. W orzecznictwie zwraca się uwagę m.in. na następujące związane z tym kwestie:

- Skoro rada, przez uchwalenie zasad obrotu nieruchomościami, może udzielić generalnej zgody na dokonywanie przez wójta czynności w odniesieniu do umów zawartych na czas oznaczony powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony, nie ma przeszkód, aby taka generalna zgoda dotyczyła także umów kolejnych po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2534/15, LEX nr 2036043),

- W pojęciu zasad wynajmowania i dzierżawy nie mieści się określenie minimalnych stawek czynszu – por. art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a u.g.n. (wyrok WSA w Gliwicach z 14 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Gl 586/08, LEX nr 519134),

- Rada, nakładając w drodze uchwały na nabywców obowiązek ponoszenia kosztów związanych z wyceną nieruchomości, wkroczyłaby w sferę unormowań ustawowych i kompetencje organu wykonawczego - por. art. 35 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (wyrok WSA w Olsztynie z 17 lutego 2015 r., sygn. II SA/Ol 1354/14, LEX nr 1653266),

- Niedopuszczalne jest zawarcie w uchwale rady przepisów zawężających prawo pierwszeństwa w nabyciu – por. art. 34 ust. 1 u.g.n. (wyrok WSA w Warszawie z 18 września 2013 r., sygn. I SA/Wa 60/13, LEX nr 1391584),

- W przypadku umów użytkowania, najmu lub dzierżawy rada nie można wyrazić zgody na odstąpienie od przetargu (na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n.) w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków (wyrok WSA w Olsztynie z 1 października 2015 r., sygn. II SA/Ol 859/15, LEX nr 1930114).

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. rada może wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. W orzecznictwie podkreśla się, że należy odróżnić akt normatywny stanowiący przepisy gminne od aktu normatywnego kierownictwa wewnętrznego. Pierwszy z nich rozstrzyga w bezwzględny sposób o prawach i obowiązkach podmiotów wchodzących w skład wspólnoty samorządowej, a drugi określa tylko zadania i obowiązki osób oraz jednostek organizacyjnych gminy. Akty normatywne kierownictwa wewnętrznego mają moc wiążącą tylko wewnątrz określonego układu organizacyjnego (wyrok NSA z 30 sierpnia 2000 r., sygn. I SA 721/00, LEX nr 57173). W wyroku NSA z 7 grudnia 2009 r. (sygn. I OSK 732/09, LEX nr 595500) stwierdzono jednak, że np. uchwała odnosząca się do zasad sprzedaży lokali użytkowych w budynkach komunalnych kształtuje sytuację prawną bliżej nieokreślonych osób, potencjalnych nabywców tych lokali i wywołuje skutki na zewnątrz, w związku z czym jest aktem prawa miejscowego.

Bieżący zarząd

Wykonywanie bezpośredniego zarządu mieniem komunalnym, m.in. poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, należy do kompetencji wójta. W art. 46 u.s.g. przewidziano, że oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie bądź wraz z inną osobą upoważnioną przez wójta. W sytuacji, gdy czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej.