Obrady rady gminy co najmniej raz na kwartał

W tych wszystkich sytuacjach, w których ustawodawca przyznał radzie gminy możliwość wypowiedzenia się w jakichkolwiek kwestiach merytorycznych, powinno nastąpić to w formie uchwały (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 5 maja 2008 r., sygn. II SA/Bd 930/07).

W u.s.g. rozstrzygnięto, komu przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, tylko w odniesieniu do niektórych kwestii. Taką inicjatywę ustawodawca powierzył przykładowo:

- wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), któremu przyznano wyłączne prawo złożenia wniosku o powołanie i odwołanie skarbnika gminy przez radę gminy (art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g.), zgłaszania propozycji zmian w budżecie (art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), czy prawo wystąpienia z wnioskiem o powierzenie reprezentowania gminy w zgromadzeniu związku międzygminnego jego zastępcy albo radnemu (art. 70 ust. 2 u.s.g.),

- komisji rewizyjnej, która jest kompetentna do wystąpienia z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi (art. 18a ust. 3 u.s.g.), a także

- co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy, które może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania wójta z innej przyczyny niż nieudzielenie mu absolutorium (art. 28b ust. 1 u.s.g.).

W zakresie nieokreślonym w przepisach kwestie inicjatywy uchwałodawczej mogą zostać uregulowane w statucie gminy. W wyroku z 17 listopada 1995 r. (sygn. SA/Wr 2515/95, OSS 1996/1/13) Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił uwagę, że rada gminy może w statucie gminy określić organy, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza w sprawach rozstrzyganych w drodze uchwały rady. Taka inicjatywa może być przyznana także grupom mieszkańców (por. wyrok NSA z 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1887/13).

W art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. przewidziano, że przygotowywanie projektów uchwał rady gminy należy do zadań wójta. W przypadku sesji zwoływanych na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy (art. 20 ust. 3 u.s.g.) obowiązek przygotowania projektu uchwały mają wnioskodawcy.

Uzyskanie wymaganych opinii

W przypadku, gdy jest to wymagane ze względu na kwestie mające być przedmiotem danej uchwały, projektodawca uchwały musi uzyskać jej zaopiniowanie. W u.s.g. przewidziano obowiązek zaopiniowania przez komisję rewizyjną projektu uchwały dotyczącej:

- wykonania budżetu gminy (art. 18a ust. 3 u.s.g.) oraz

- wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania wójta z innej przyczyny niż nieudzielenie mu absolutorium (art. 28b ust. 2 u.s.g.).

Obowiązek uzyskania opinii danej komisji może wynikać także ze statutu gminy.

Z przepisów może wynikać ponadto wymóg ustosunkowania się do danego projektu uchwały przez inny organ, poprzez zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie tego projektu. W art. 89 u.s.g. przewidziano, że w takim przypadku zajęcie stanowiska przez inny organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia projektu uchwały. Jeżeli zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania dokonuje organ stanowiący jednostki samorządu, termin ten wynosi 30 dni. W przypadku, gdy zobowiązany do tego organ nie zajmie stanowiska w przewidzianym dla niego terminie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę.

Po uzyskaniu wymaganych opinii projekt uchwały może być przedstawiony na sesji rady.

Termin sesji i porządek obrad

Pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze kraju. Później rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego – w miarę potrzeby, ale nie rzadziej niż raz na kwartał.

Do zawiadomienia o zwołaniu sesji trzeba dołączyć porządek obrad wraz z projektami uchwał.

Na wniosek wójta przewodniczący rady gminy ma obowiązek wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej siedem dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady. Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Na wniosek wójta lub co najmniej 1/ 4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący musi ponadto zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia złożenia takiego wniosku. Również wniosek o zwołanie sesji powinien zawierać porządek obrad wraz z projektami uchwał. W takim przypadku zmiana porządku obrad może zostać wprowadzona bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, z tym że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy.

Przykład:

Wójt zwrócił się do przewodniczącego rady gminy z wnioskiem o zwołanie sesji tej rady. W takim przypadku przewodniczący powinien zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia złożenia takiego wniosku. NSA w wyroku z 13 marca 2012 r., (sygn. I OSK 2296/11) wyjaśnił jednak, że termin ten ma charakter instrukcyjny, a u.s.g. nie przewiduje żadnych skutków prawnych w razie zwołania sesji w późniejszym terminie.

W art. 37a u.s.g. zastrzeżono, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej (np. dzielnicy, osiedla) może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy.

Przeprowadzenie głosowania

Projekt każdej uchwały wymaga przegłosowania. Zgodnie z art. 14 u.s.g. zasadą jest, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.

NSA w Krakowie w wyroku z 20 grudnia 1994 r. (sygn. SA/Kr 2423/94, ONSA 1995/4/182) wyjaśnił, że gdy przedmiotem głosowania jest wybór jednego spośród kilku rozwiązań, przez zwykłą większość należy rozumieć taką liczbę głosów optujących za jednym z nich, która jest większa od liczby głosów przypadających osobno na każdą jego alternatywę.

Podkreśla się, że rada gminy nie jest uprawniona do zastrzeżenia w statucie, a tym bardziej w innym przepisie prawa miejscowego, że przysługuje jej uprawnienie do zarządzenia tajnego głosowania nad sprawą należącą do jej właściwości. Wynika to stąd, że jawność obrad i głosowania w radzie gminy jest zasadą, a w u.s.g. określono  przypadki, w których głosowanie jest tajne, co przemawia za przyjęciem, iż jawność lub tajność głosowania należy do materii ustawowej (wyrok SN z 6 kwietnia 2001 r., sygn. III RN 87/00, OSNP 2001/24/704).

Przykład:

Podczas głosowania nad uchwałą uzyskano równą liczbę głosów za i przeciw. W takim przypadku rozpatrywana uchwała nie została podjęta. Nie jest dopuszczalny nakaz głosowania nad nią „aż do skutku", gdyż oznaczałoby to godzenie w prawo każdego z radnych do wyrażania własnego zdania i woli (wyrok WSA w Lublinie z 29 stycznia 2009 r., sygn. III SA/Lu 418/08).

Od zasad głosowania określonych w art. 14 u.s.g. istnieją wyjątki. Ustawodawca zastrzegł m.in., że:

- uchwałę w sprawie absolutorium podejmuje się bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady (art. 28a ust. 2 u.s.g.),

- uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z powodu nieudzielenia mu absolutorium podejmuje się bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym (art. 28a ust. 5 u.s.g.),

- uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny innej niż nieudzielenie mu absolutorium rada gminy podejmuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym (art. 28b ust. 4 u.s.g.),

- uchwały dotyczące zobowiązań finansowych powinny wskazywać źródła dochodów, z których te zobowiązania zostaną pokryte i muszą zapaść bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (art. 58 u.s.g.),

- utworzenie związku międzygminnego wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady (art. 67 ust. 1 u.s.g.).

W przypadku, gdy przepisy wymagają dla podjęcia uchwały bezwzględnej większości ustawowego składu rady, taka większość oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem i przewyższającą połowę ustawowego składu rady (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 20 września 1995 r., sygn. W 18/94, DzU nr 114, poz. 556). Gdyby więc przykładowo ustawowy skład rady wynosił 15 radnych, to wymóg bezwzględnej większości ustawowego składu zostałby spełniony, gdyby za przyjęciem uchwały oddano co najmniej osiem ważnych głosów.