Zbędne wymogi hamują inwestycje budowlane

Stosowanie przez organy administracji niejednolitej praktyki i wykładni przepisów prawa jest zmorą inwestorów budowlanych. Dość często powoduje po ich stronie powstanie nieuzasadnionych kosztów już na wstępnym etapie planowania przedsięwzięcia. Natomiast wizja prowadzenia wieloletniego sporu administracyjnego i sądowoadministracyjnego zniechęca do podejmowania działań inwestycyjnych. Problem ten pogłębia rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych, które nierzadko przychylają się do stanowiska organów, formułujących absurdalne czy niemożliwe obiektywnie do spełnienia warunki realizacji inwestycji budowlanej.

Bez tytułu prawnego

Kłopoty mogą zacząć się już na samym początku, gdy inwestor chce uzyskać wiedzę na temat możliwych sposobów zagospodarowania terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, do którego nie ma tytułu prawnego. W tym przypadku istnieje bowiem konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei jednym z warunków jej wydania jest zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: UPZP), aby teren planowanej inwestycji miał dostęp do drogi publicznej.

Wydawałoby się, iż kwestia ta nie powinna budzić wątpliwości, albowiem art. 2 pkt 14 UPZP zawiera definicję legalną „dostępu do drogi publicznej". Stosownie do tej regulacji, przez wymienione pojęcie należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z definicji wynika więc, że dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni, tj. poprzez bezpośrednie graniczenie nieruchomości z drogą publiczną, bądź pośredni, tj. poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Niestety, praktyka pokazuje, że jest inaczej, a inwestor zostaje często postawiony przed niełatwym zadaniem udowodnienia spełnienia przedmiotowego warunku, mimo że teren planowanej inwestycji faktycznie graniczy bezpośrednio z drogą publiczną bądź jest z nią skomunikowany istniejącą drogą wewnętrzną.

Warunek istnienia legalnego zjazdu

W pierwszym z powyższych przypadków, a zatem gdy teren inwestycji graniczy z drogą publiczną, organy administracji stawiają inwestorowi w wielu przypadkach wymóg, aby łączność pomiędzy działką budowlaną a drogą zapewniał istniejący zjazd, wybudowany na mocy ostatecznej decyzji zarządcy drogi publicznej zezwalającej na lokalizację zjazdu. Pogląd o konieczności realizacji tego warunku wspierany jest przez niektóre składy orzekające sądów administracyjnych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2012 r., IV SA/Wa 1834/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 lutego 2014 r., II SA/Kr 988/13). Prima facie, wydawałoby się, iż przy odrobinie determinacji może on być łatwy do spełnienia. Tymczasem analiza przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: UDP) prowadzi do wniosku, iż stroną postępowania w przedmiocie zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi (art. 29 ust. 1 UPD).

Taką wykładnię w zakresie legitymacji w przedmiotowym postępowaniu akceptują również, w zasadzie bez wyjątku, sądy administracyjne (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 lutego 2013 r., II SA/Gl 1111/12). W praktyce jednak wnioskujący o wydanie warunków zabudowy nie ma żadnych praw do gruntu. Jest tak, bo podstawową, naczelną zasadą rządzącą instytucją decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest brak konieczności legitymowania się przez wnioskodawcę jakimkolwiek tytułem prawnym do terenu planowanej inwestycji (art. 63 ust. 1 i ust. 2 UPZP). Uzyskanie tych warunków nie jest także uzależnione od zgody właściciela nieruchomości; jest ono zatem dopuszczalne nawet pomimo jego wyraźnego sprzeciwu, a co więcej – dany teren może zostać objęty w zasadzie nieograniczoną liczbą takich decyzji.

Ich istnienie w obrocie prawnym pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, a gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości, jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę.

Bezpodstawne żądanie

Nie można zatem nie dostrzec, iż w sytuacji nałożenia na inwestora obowiązku wykazania istnienia legalnego zjazdu następuje przełamanie powyższej zasady, które nie znajduje uzasadnienia w jakimkolwiek przepisie prawa. Inwestor, aby spełnić nałożony przez organ warunek i zainicjować postępowanie dotyczące zgody na lokalizację zjazdu, będzie musiał uprzednio uzyskać tytuł prawny do nieruchomości, ewentualnie będzie mógł podjąć próbę przekonania jej właściciela lub użytkownika, aby ten wszczął postępowanie, przy czym podmioty takie z oczywistych względów co do zasady nie będą miały w tym interesu. W istocie zatem żądanie przez organ administracji spełnienia omawianego warunku będzie sprzeczne z przywołanymi wyżej przepisami art. 63 ust. 1 i ust. 2 UPZP.

Poddając krytyce przedstawioną wyżej praktykę organów administracji oraz akceptujące ją orzecznictwo, należy w pełni podzielić kierunek jurydyczny reprezentowany m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2011 r., II OSK 1880/10.

Zgodnie z wyrażonym w nim poglądem nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie sądu uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Dla takiej konstrukcji oczywistą podstawę prawną stanowi art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 UPZP, przewidujący, iż w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki obsługi w zakresie komunikacji.

Poza tym przemawiają za nią inne ważkie argumenty. Po pierwsze, jak już wspomniano, nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do cudzego gruntu byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Po drugie, narażałoby inwestora na znaczne koszty związane z uzyskaniem takiego prawa od właściciela bądź użytkownika wieczystego, przy braku gwarancji wydania decyzji o warunkach zabudowy zwierającej satysfakcjonujące inwestora parametry realizacji przedsięwzięcia (por. także: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 września 2011 r., II SA/Rz 534/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 21 marca 2012 r., II SA/Gd 653/11).

Po trzecie wreszcie, pamiętać należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest tylko aktem administracyjnym, stanowiącym podstawę do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pełni również nie mniej istotną funkcję informacyjną w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego stwarza dla inwestora pewne źródło wiedzy o możliwości zagospodarowania danego terenu. Stanowi ona zatem szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 3 grudnia 2012 r., II SA/Gl 545/10).

Droga wewnętrzna

Zaprezentowane rozwiązanie prawne winno znaleźć zastosowanie również w drugiej sytuacji wspomnianej na wstępie, a mianowicie gdy teren inwestycji nie jest położony bezpośrednio przy drodze publicznej, lecz jest z nią skomunikowany drogą wewnętrzną. W tym zakresie organy administracji, powołując się zresztą na orzecznictwo administracyjne, również stawiają inwestorom warunki często niemożliwe do spełnienia, a będące w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Przyjmują bowiem, iż dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę, iż posiada tytuł prawny do korzystania z drogi wewnętrznej w postaci służebności gruntowej, względnie pisemną zgodę właściciela gruntu, na której posadowiona jest droga wewnętrzna (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 lutego 2014 r., II SA/Kr 988/13).

Oznacza to zatem, podobnie jak w opisanym wyżej przypadku nakładania wymogu istnienia legalnego zjazdu, iż w istocie od inwestora wymagane jest legitymowanie się tytułem do gruntu – w tym przypadku mającego stanowić drogę dojazdową.

Przeciwstawiając się powyższym poglądowi i praktyce, niezależnie od przedstawionych już argumentów, należy wskazać, że z definicji „dostępu do drogi publicznej" wynika, iż dostęp przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu wymienionych w przepisie art. 2 pkt 14 UPZP, a więc dostępu bezpośredniego lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Nieuprawnione jest zatem stwierdzenie, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest zależny jeszcze od dodatkowego tytułu prawnego, z którego wynikać ma uprawnienie do korzystania z drogi wewnętrznej, w szczególności odpowiedniej służebności drogowej. Taka interpretacja pomijałaby użycie w art. 2 pkt 14 UPZP dwóch odrębnych pojęć: drogi wewnętrznej i odpowiedniej służebności drogowej. Gdyby bowiem dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną miał odbywać się poprzez odpowiednią służebność drogową ustanowioną na tej drodze wewnętrznej, to zastrzeżenie, że dostęp do drogi publicznej może polegać na dostępie przez drogę wewnętrzną, byłby zbędny (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 grudnia 2012 r., II SA/Gd 419/12). Wydaje się zatem, że prawidłowa wykładnia omawianego przepisu winna być taka, iż droga wewnętrzna może być samodzielnym dostępem do drogi publicznej, zaś kwestia istnienia tytułu prawnego do korzystania z niej – podlegać badaniu na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

W „walce" z organami administracji prowadzonej przez inwestorów mogą pomóc również inne istotne poglądy wypowiedziane przez judykaturę, które dotyczą już konkretnych, zindywidualizowanych stanów faktycznych. Pamiętać należy, iż grunt, na którym posadowiona jest droga wewnętrzna, może należeć do podmiotu publicznoprawnego (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) albo prywatnego. W tym pierwszym przypadku w zasadzie jednolicie przyjmuje się, iż podmiot taki nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym użytkownikom, wybranym przy zastosowaniu nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości, ergo, drogi takie winny mieć charakter ogólnodostępny (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 grudnia 2012 r., II SA/Gd 419/12).

Nadto niezwykle przydatne może okazać się dla inwestorów stanowisko wyrażane przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym w gminach o statusie miasta ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych, czyli są drogami wewnętrznymi. W takim przypadku, jeżeli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej – ulicy o nadanej nazwie – to nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2121/12). Ważne jest przy tym, iż pogląd ten odnosi się także do dróg wewnętrznych, których właścicielami są osoby prywatne.