Kiedy radny traci swój mandat

Radni są przedstawicielami społeczeństwa w radach na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego. Mandat, który wykonują charakteryzuje się trzema cechami, generalnością, niezależnością oraz nieodwołalnością. Generalny charakter mandatu polega na tym, że radny reprezentuje nie tylko swoich przedstawicieli, ale cały naród. Niezależność oznacza, że radny może działać bez uwzględniania opinii wyborców. Nieodwołalność, jako najważniejsza cecha z punktu widzenia wygaśnięcia mandatu, polega na tym, że wyborcy nie mogą odwołać przedstawiciela przed upływem kadencji. Oznacza to, że zasadą jest, iż osoba, która została wybrana na radnego, pełni tę funkcję przez cztery lata.

Wyjątki od zasady

Prawodawca przewidział jednak, że w niektórych sytuacjach możliwe będzie wygaszenie mandatu radnego przed upływem kadencji. Zgodnie z art. 383 ustawy z 5 stycznia 2011 roku – Kodeks wyborczy, radny może utracić swój mandat w przypadku:

- śmierci,

- utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów,

- odmowy złożenia ślubowania,

- pisemnego zrzeczenia się mandatu,

- naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności,

- wyboru na wójta,

- niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym.

Warto podkreślić, że chociaż art. 383 Kodeksu wyborczego wprost wskazuje przypadki, w których dochodzi do wygaśnięcia mandatu radnego, to jednak przepis ten nie stanowi o wszystkich przypadkach, w których dochodzi do wygaśnięcia mandatu. W doktrynie zwraca się uwagę, że wygaśniecie mandatu możliwe jest również w przypadku: rozwiązania rady przez Sejm, rozwiązania rady w wyniku referendum, rozwiązania rady gminy w następstwie zmian dokonanych w podziale terytorialnym państwa (tak. np. B. Banaszak, Kodeks wyborczy. Komentarz., s. 563-564).

Pomijając nawet dodatkowe okoliczności, pozwalające na wygaszenie mandatu radnego, można odnieść wrażenie, że w niektórych sytuacjach, kiedy koniecznym byłoby wygaszenie mandatu radnego (np. gdy radny unika udziału w sesjach rady), nie ma prawnych możliwości, które pozwalałaby na takie działania.

Naruszenie zakazu

Kwestie dotyczące wygaśnięcia mandatu radnego w przypadku śmierci, utraty prawa wybieralności, odmowy złożenia ślubowania, zrzeczenia się mandatu, wyboru na wójta, czy też niezłożenia oświadczenia o stanie majątkowym nie wymagają raczej większego omówienia. Inaczej wygląda sytuacja w przypadku wygaśnięcia mandatu z uwagi na naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Przesłanka ta budzi najwięcej wątpliwości, w związku z czym warto poświęcić jej trochę uwagi.

Przepisem szczególnym, który uzasadnia wygaszenie mandatu radnego z uwagi na naruszenie zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności jest ustawa z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (dalej, u.s.g.).

Z sytuacjami uzasadniającymi wygaszenie mandatu będziemy mieli do czynienia w przypadku,

- powierzenia przez wójta radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej (art. 24d u.s.g.),

- podejmowania dodatkowych zajęć oraz przyjmowania darowizn, które mogą podważać zaufanie wyborców (art. 24e u.s.g.),

- prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami przy wykorzystaniu mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat (art. 24f ust. 1 u.s.g.),

- wykonywania funkcji w spółkach z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców (art. 24f ust. 2 u.s.g.)

- członkostwa w ogranie jednostki samorządu terytorialnego, w gminie w której radny uzyskał mandat (art. 27 pkt 2 u.s.g.),

- posiadania pakietu większego niż 10 proc. udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców (art. 24f ust. 5 u.s.g.).

Spór w doktrynie

Warto zasygnalizować, że w doktrynie panuje spór, czy z naruszeniem art. 24d u.s.g. wiąże się sankcja w postaci wygaśnięcia mandatu. Chociaż wojewódzki sąd administracyjny w jednym z wyroków uznał, że naruszenie art. 24d u.s.g. nie skutkuje wygaśnięciem mandatu (wyrok WSA w Olsztynie z 15 stycznia 2008 roku, sygn. akt II SA/Ol 1027/07, LEX nr 462655), to jednak ten wyrok jest kontrowersyjny.

Dla części osób przekonujące jest stanowisko zaprezentowane przez NSA, zgodnie z którym sankcja wygaśnięcia mandatu jest zbyt poważna, w związku z czym nie można jej domniemywać (wyrok NSA z 2 września 2014 roku, sygn. akt II OSK 1654/14, Legalis nr 1187663). Dlatego też ustawodawca powinien podjąć działania, które doprowadzą do jednoznacznego uregulowania tej kwestii wygaśnięcia mandatu radnego w przypadku, gdy wójt zawrze z radnym umowę cywilnoprawną.

Trzy miesiące od złożenia ślubowania

Zakaz wykonywania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia obejmuje nie tylko prowadzenie tej działalności, ale również zarządzanie taką działalnością, bycie jej przedstawicielem oraz pełnomocnikiem.

Z uwagi na to, że zakaz wykonywania działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego ma przede wszystkim służyć prewencji antykorupcyjnej, dotyczy on zarówno działalności, którą radny rozpoczyna po uzyskaniu mandatu, jak również działalność prowadzonej przez radnego przed uzyskaniem mandatu. W takim wypadku, jeżeli radny nie chce, aby jego mandat został wygaszony, zobowiązany jest do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Warto zwrócić uwagę, że wspomniany zakaz wykonywania działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego nie obejmuje małżonka radnego. Chociaż z uwagi na fakt, że prawodawca wprost zakazuje radnym i ich małżonkom pełnienia funkcji w spółkach z udziałem gminnych osób prawnych, można mieć wątpliwości, czy taka była intencja prawodawcy. Nie sposób jednak odmówić słuszności stanowisku zaprezentowanym przez WSA we Wrocławiu, który uznał, że zakaz ten adresowany jest wyłącznie do radnego, akcentując przy tym, że przepisy ograniczające swobodę działalności gospodarczej należy interpretować zawężająco (Wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2012 roku, sygn. akt III SA/Wr 66/12, Lex nr 1165462).

Definicje ustawowe

Powyżej wspomnianym mieniem komunalnym, zgodnie z art. 43 u.s.g. jest własność oraz inne prawa majątkowe, które należą do gminy, a także mienie, które należy do innych gminnych osób prawnych. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z 18 lipca 2013 roku, do majątku komunalnego zalicza się również majątek spółki, w której gmina ma 100 proc. udziałów (wyrok NSA z 18 lipca 2013 roku, sygn. akt II OSK 1401/13, LEX nr 1504911).

Natomiast wykorzystaniem mienia, zgodnie z wyrokiem wydanym przez WSA w Gorzowie, „nie jest sam fakt władania składnikiem majątkowym (np. nieruchomością) gminy, ale rzeczywiste wykorzystywanie go lub realna możliwość takiego wykorzystania do prowadzonej działalności gospodarczej, zgodnie z jego przeznaczeniem" (WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Go 691/07, Legalis nr 165102).

Wygaśnięcie mandatu w przypadku wykonywania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy stwierdzane jest przez radę gminy w drodze uchwały. Gmina ma obowiązek podjąć uchwałę w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym wystąpiła przyczyna wygaśnięcia mandatu. Zanim uchwała zostanie podjęta radnemu przysługuje prawo do złożenia wyjaśnień. Uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu doręcza się komisarzowi wyborczemu, wojewodzie oraz zainteresowanemu radnemu. Radnemu przysługuje prawo zaskarżenia uchwały o wygaśnięciu mandatu do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

podstawa prawna: Ustawa z 5 stycznia 2011 roku – Kodeks wyborczy (DzU nr 21, poz. 112 ze zm.)

podstawa prawna: Ustawa z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2016, poz. 446 ze zm.).

Sądy o prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego

Na ogół sądy administracyjne podchodzą bardzo rygorystycznie do kwestii wykorzystywania mienia komunalnego gminy, w której radny sprawuje mandat. Z drugiej strony, każda sytuacja musi być analizowana indywidualnie, co doskonale obrazują poniższe przykłady.

- Przedmiotem badania sądu była kwestia, czy przyjęcie pełnomocnictwa procesowego od spółki komunalnej przez radnego, który jest adwokatem, stanowi naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. Sąd uznał, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z pełnomocnikiem prowadzącym działalność gospodarczą z wykorzystywaniem mienia komunalnego i naruszeniem zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek przy wykorzystaniu mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat