Dariusz Mazur: Status nieprawidłowo powołanych sędziów musi zostać uzdrowiony w drodze ustawy

Po dwóch opiniach Komisji Weneckiej, czy to na temat rozwiązania problemu neosędziów, czy to naprawy Trybunału Konstytucyjnego, po roku jesteśmy w punkcie wyjścia i wypracowane przez ten czas projekty trzeba zrewidować. Nie ma pan poczucia straconego czasu? Zwłaszcza że w tym czasie z punktu widzenia przeciętnego obywatela w sądach nie zmieniło się za wiele i te same problemy, które trawiły wymiar sprawiedliwości rok temu, są aktualne i dziś.

Ja nie mam takiego negatywnego obrazu. Naprawa wymiaru sprawiedliwości wymaga zmian systemowych, które muszą zostać wcześniej przygotowane. Ich wprowadzenie, czy mówimy o Trybunale Konstytucyjnym, Krajowej Radzie Sądownictwa, sądach powszechnych czy rozdziale urzędu Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego – co jest dla mnie absolutnie niezbędne – będzie możliwe, dopiero gdy nastąpi zmiana na stanowisku prezydenta. Oczywiście przy założeniu, że nowy prezydent będzie prodemokratyczny.

Z obecnym prezydentem wprowadzenie zmian uwzględniających uwarunkowania konstytucyjne i międzynarodowe nie jest możliwe. Ustawę o KRS prezydent wysłał do Trybunału Konstytucyjnego, którego – w jego obecnej postaci – nie sposób uznać za strażnika konstytucji, zaś otoczenie głowy państwa wielokrotnie wypowiadało się o braku możliwości jakichkolwiek zmian w zakresie uregulowania statusu nieprawidłowo powołanych sędziów. Niewykluczone jest, że prezydent ma też negatywne zdanie co do rozdzielenia funkcji MS i PG, bo to przecież on w 2016 roku podpisał ustawę łączącą te funkcje.

A przecież przygotowując ustawę o KRS, minister Adam Bodnar wykazał dużo dobrej woli. Cel był jasny – przywrócić tryb powoływania i awansowania sędziów zgodny ze standardami konstytucyjnymi i międzynarodowymi. Była nawet zgoda na przyznanie możliwości kandydowania do nowej KRS także sędziom wadliwie powołanym. Niestety, to się okazało niewystarczające dla prezydenta Dudy. Dlatego ta godzina zero, od której będą możliwe systemowe zmiany w sądownictwie, wybije dopiero w sierpniu 2025 roku. Jednak żeby kusza w odpowiednim momencie wystrzeliła, to trzeba ją najpierw starannie i mocno napiąć.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

Będą zmiany w projekcie dotyczącym tzw. neosędziów. Znamy szczegóły

Ustrojowa komisja kodyfikacyjna weźmie pod uwagę niektóre zalecenia Komisji Weneckiej dotyczące tzw. neosędziów – ustaliła „Rzeczpospolita”. Każdy z nich zostanie indywidualnie oceniony przez KRS i będzie mógł odwołać się do Sądu Najwyższego.

To jak długo będziemy na etapie napinania?

Założeniem jest rozpoczęcie procedowania przed parlamentem pakietu ustaw sanacyjnych w ciągu najbliższych dwóch–trzech miesięcy. Chodzi o ustawę o KRS, która zakłada wygaszenie kadencji obecnej rady i powołanie nowej, z odpowiednią reprezentacją wszystkich szczebli sądownictwa, wybieraną w transparentnej procedurze, pod nadzorem Państwowej Komisji Wyborczej. Przyjęty będzie także pakiet zmian, który pozwoli uzdrowić status nieprawidłowo powołanych sędziów i zapewni, że status nowo powołanych nie będzie już kwestionowany. Chodzi o ustawę o uzdrowieniu statusu nieprawidłowo powołanych sędziów, ustawę o Sądzie Najwyższym i nowelizację ustawy – prawo o ustroju sądów powszechnych, która będzie przywracać rolę organów samorządu sędziowskiego w procesie oceny kandydatów na sędziów i do awansu sędziowskiego, a zarazem uzdrowi system dyscyplinarny.

Czy ustawa o przywróceniu ładu konstytucyjnego w sądownictwie została już zmodyfikowana zgodnie z zaleceniami Komisji Weneckiej?

Przedstawiciele Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądów i Prokuratury mają przedstawić projekt zgodny ze wskazówkami Komisji Weneckiej, jeszcze bez uzasadnienia, na początku roku. Jeśli chodzi o ustawę o SN i u.s.p., to projekty są na takim etapie zaawansowania, że najpewniej wiosną będzie można rozpocząć proces legislacyjny.

Ustawa o SN będzie przewidywała likwidację Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz Izby Odpowiedzialności Zawodowej, ale też instytucji skargi nadzwyczajnej. Zniesienie skargi nadzwyczajnej ma być realizacją orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce. Jednak patrząc na praktykę jej stosowania, np. przez rzecznika praw obywatelskich, to dzięki niej udało się wyeliminować z obrotu wiele wadliwych orzeczeń. Czy zatem przed decyzją o likwidacji skargi nadzwyczajnej nie należałoby zbadać, jak ta instytucja funkcjonuje w praktyce? Czy te zastrzeżenie EPTC są na tyle istotne, by od razu likwidować tę instytucję, zamiast ją po prostu skorygować.

Zastrzeżenia EPTC to jest dość łagodne określenie. Zarzuty podniesione przez Trybunał wobec tej instytucji są druzgocące. Stwierdzono cały szereg uchybień. To była zarówno kwestia zbyt ogólnikowo określonych i zbyt szerokich podstaw do wniesienie skargi, jak i wadliwej procedury. W dodatku wprowadzono możliwość wniesienia skargi nadzwyczajnej dotyczącej spraw bardzo odległych w czasie. Wszystko to może prowadzić do wykorzystania tej skargi do odwracania wyników zakończonych postępowań dla celów politycznych.

Bo uprawniony do składania skargi jest również prokurator generalny, który jest jednocześnie ministrem sprawiedliwości, można zniwelować ryzyko wykorzystywania tego instrumentu do celów politycznych, jeśli odbierzemy temu podmiotowi prawo do składania skargi.

Być może na bazie doświadczeń związanych ze stosowaniem tej instytucji można się zastanowić nad zmianą zakresu podstaw skargi o wznowienie postępowania czy skargi kasacyjnej, natomiast sama instytucja jako rodzaj dodatkowej, czwartej instancji wydaje się nie do uratowania.

Nie bez przyczyny pytam o ograniczenie możliwości podważania wyroków w tej nadzwyczajnej procedurze, ponieważ będzie ono wprowadzane jednocześnie z ustawą, która co do zasady przesądzi, że orzeczenia wydawane przez neosędziów pozostają w mocy.

Akurat co do tego nie ma istotnej rozbieżności pomiędzy pierwszym projektem przygotowanym przez Komisję Kodyfikacyjną a opinią Komisji Weneckiej. KW wskazała pewne dodatkowe kryteria dopuszczalności skarg o wznowienie postępowania w sprawach przeprowadzonych z udziałem wadliwie powołanych sędziów, np. wykazanie wpływu między wadliwością powołania a treścią orzeczenia czy możliwość wzruszania tylko orzeczeń, które zapadły po wyroku ETPC w sprawie Reczkowicz przeciwko Polsce. KW zaznaczyła zarazem, że nie wymaga, aby wszystkie ze wskazanych przez nią kryteriów zostały wprowadzone do projektu ustawy.

Jak zamierzacie wytłumaczyć obywatelom ten paradoks polegający na tym, że z jednej strony trzeba rozwiązać problem neosędziów, ponieważ udział takiej osoby w składzie orzekającym sprawia, że nie mamy do czynienia z sądem ustanowionym ustawą w rozumieniu konstytucji czy art. 6 konwencji praw człowieka, a jednocześnie ich orzeczenia są ważne.

Sytuacja, w której znalazło się polskie sądownictwo wskutek pseudoreform poprzedniej władzy, doprowadziła do podważenia gwarancji niezależności sądownictwa i umożliwienia obsadzenia stanowisk funkcyjnych w sądownictwie przez osoby, na których wybór ma wpływ czynnik polityczny, przede wszystkim w postaci ministra sprawiedliwości. Było to możliwe dzięki znaczącemu upolitycznieniu TK i wyłączeniu możliwości realnej kontroli konstytucyjnej prowadzonej przez niezależny organ. To, co zostało zrobione, to było ustawowe bezprawie. Jest to sytuacja, z której wyjście jest bardzo trudne, bo z jednej strony konieczny jest powrót do standardów międzynarodowych i standardów wynikających z polskiej konstytucji, dotyczących statusu sędziów, a z drugiej strony konieczne jest zapobieżenie powstania chaosu w obrocie prawnym przy uzdrawianiu statusu wadliwie powołanych sędziów. Innymi słowy zaaplikowane lekarstwo nie powinno powodować uciążliwych skutków ubocznych.

Doprowadzono do takiej sytuacji, kiedy zachodzi konflikt pomiędzy wymogiem należytego ukształtowania składu sądu, by spełniał wymogi art. 6 EKPC, a wymogiem zachowania stabilności orzeczeń wynikającym choćby z zasady res iudicata, czyli powagi rzeczy osądzonej. My musimy znaleźć sposób wyjścia z tej sytuacji taki, by z jednej strony ta operacja w postaci uzdrowienia statusu sędziów się udała, lecz by przy tym pacjent w postaci wymiaru sprawiedliwości przeżył. Jeżeli weźmiemy pod uwagę, że polskie sądy wydają łącznie ok. 15 milionów decyzji procesowych rocznie (wyroków, ale też orzeczeń wpadkowych) i dodamy do tego, że ponad 30 proc. sędziów zostało nieprawidłowo powołanych, to przyjęcie zasady odwrotnej – wycięcie w pień owoców zatrutego drzewa, czyli wydanych przez nich orzeczeń – to okazałoby się, że do powtórzenia byłyby miliony postępowań, przy jednoczesnym bieżącym napływie nowych spraw. Mówiąc wprost, nie byłoby to wykonalne. Natomiast chcę podkreślić, że taki zabieg, czyli nawet stwierdzenie wadliwości powołania orzekających sędziów, ale zarazem utrzymanie w mocy wydanych przez nich orzeczeń, przy wprowadzeniu pewnego zaworu bezpieczeństwa w postaci możliwości kwestionowania tych orzeczeń przez strony, które podnosiły wadliwość składu orzekającego (w określonym krótkim terminie), jest rodzajem rozsądnego kompromisu pomiędzy kolidującymi wartościami. Zresztą, rozwiązanie polegające na podważeniu statusu orzeczników przy zachowaniu w mocy wydanych przez nich orzeczeń już było w przeszłości stosowane. Po tym jak ETPC stwierdził wadliwość statusu asesorów (sprawa Urban przeciwko Polsce), TK, co do którego niezależności nie było wówczas wątpliwości, stwierdził, że wyroki przez nich wydane co do zasady powinny zostać utrzymane w mocy.

Słowami kluczami – przy wyjściu z tak skomplikowanej sytuacji prawnej – są kompromis i ważenie dóbr. Powiem więcej, gros sędziów powołanych w nieprawidłowej procedurze reprezentuje odpowiedni poziom kompetencji. Choć były i takie sytuacje, w których KRS spośród kilku kandydatów wskazała tego, który miał zdecydowanie największą liczbę uchylonych czy zmienionych orzeczeń przez drugą instancję, bo rada uznała, że świadczy to o niezależnym sposobie myślenia. Na pewno to nie jest ten rodzaj niezależności, o którą chodzi w tym zawodzie, bo to raczej niezależność od zasad pragmatyki, poprawnej oceny dowodów czy właściwej wykładni przepisów. Na pewno nie wszyscy, którzy uzyskali awans, zasłużyli na niego, ale też nie można powiedzieć, że wszyscy, którzy uzyskali awans przed KRS po 2018 roku, nie nadają się do orzekania w sądach wyższego rzędu, bo jest wśród nich niemało osób, których warsztat sędziowski nie wzbudza zastrzeżeń. Jest również wśród nich grupa osób, które w szczególny sposób przyczyniły się do podważenia niezależności sądownictwa, i te osoby muszą się liczyć z postępowaniami dyscyplinarnymi, które zresztą już stopniowo są wszczynane.

Cały plan naprawy sytuacji w wymiarze sprawiedliwości opiera się na założeniu, że nowy prezydent będzie przychylny proponowanym reformom. A co jeśli zostanie nim osoba im przeciwna?

Na pewno taka osoba będzie musiała wziąć pod uwagę, że przed ETPC jest ok. 700 spraw będących następstwem pseudoreformy wymiaru sprawiedliwości, których duża część dotyczy nieprawidłowego statusu sędziów.

Natomiast jeżeli pyta pan, czy jest jakaś trzecia droga, którą by można zastosować, niż uzdrowienie statusu nieprawidłowo powołanych sędziów, jeżeli Polska ma nadal być członkiem Unii Europejskiej i członkiem Rady Europy, to takiej trzeciej drogi nie ma. Status nieprawidłowo powołanych sędziów musi zostać uzdrowiony w drodze ustawy, która zakłada przeprowadzenie ewaluacji tychże sędziów po to, żeby mogli uzyskać pieczątkę legalności od przyszłej, zgodnej ze standardami międzynarodowymi i polską konstytucją, niezależnej KRS. Innej drogi nie ma.

Naprawa wymiaru sprawiedliwości wymaga zmian ustawowych, ale część zmian doraźnych można było osiągnąć metodami pozaustawowymi. W ten sposób wymieniono np. prezesów sądów mianowanych przez poprzedniego ministra sprawiedliwości bez zasięgania opinii samorządu sędziowskiego.

Od razu zaznaczę, że wymiana prezesów na arbitralnie wyznaczanych przez poprzedniego ministra Zbigniewa Ziobrę to były działania, które negatywnie odbiły się na funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości. Trzeba rozumieć, jaka jest rola prezesa czy sędziego funkcyjnego w sądzie. Sędziowie są niezależni, niezawiśli w sferze orzekania, więc osoba, która nimi kieruje, obojętnie czy jako prezes, czy jako przewodniczący wydziału, nie jest menedżerem, który może wydawać polecenia sędziemu co do tego, jak on powinien orzekać czy jak szybko powinien to robić. Tak naprawdę osoba funkcyjna w sądownictwie to rodzaj primus inter pares – pierwszego pomiędzy równymi. Jedyną podstawą właściwych relacji pomiędzy sędziami funkcyjnymi a sędziami, którzy im administracyjnie podlegają, jest oparcie ich na autorytecie prezesów i wzajemnym zaufaniu. Sytuacje, gdy prezesi sądów byli niemalże „przywożeni w teczce” przez poprzedniego ministra, czyli były wyznaczane osoby kompletnie nieznane danemu środowisku sędziowskiemu, nie służyły, mówiąc łagodnie, budowaniu ich autorytetu jako prezesów. Poza tym bardzo często były to osoby, które nie tylko nie miały autorytetu, ale też nie miały najmniejszego doświadczenia w zarządzaniu. Najprostszy przykład, pani Dagmara Pawełczyk-Woicka, która nie pełniła nigdy żadnej funkcji i nagle została prezesem Sądu Okręgowego w Krakowie, w którym są setki orzeczników i tysiące pracowników. To tak, jakby z szeregowca zrobić od razu generała. W 99 proc. to się nie może udać. Była to metoda zła, która spowodowała obniżenie sprawności procesu zarządzania sądami. Można powiedzieć, że próbowano siłę autorytetu stojących na czele sądów prezesów zastąpić autorytetem siły stojącego za ówczesnymi prezesami ministra sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

Sędzia Kożuchowska-Warywoda: Bodnar chce wymienić w sądach ok. 200 prezesów

Minister Bodnar zamierza wymienić około 200 prezesów i wiceprezesów sądów. Nie będzie odwołań faksem, za to każda taka decyzja jest uzasadniona i zgodna z prawem – zapowiada Marta Kożuchowska-Warywoda, dyrektorka departamentu kadr w MS.

Więc po pierwsze, w ciągu ostatniego roku była konieczna zmiana na stanowiskach prezesów – na takich, którzy mają poparcie w swoich sądach, którzy cieszą się autorytetem i którzy są w stanie zarządzać. Bez ręcznego wskazywania ich przez ministra sprawiedliwości. Celem było to, żeby sądy działały sprawniej, tak by energia nie była marnowana na konflikty na linii prezes–sędziowie. Po drugie, przeprowadzenie reformy polegającej na uzdrowieniu statusu nieprawidłowo powołanych sędziów będzie ogromną operacją logistyczną w skali całego sądownictwa. Część osób uzyska zatwierdzenie swojego statusu, część powróci na poprzednie stanowiska, a część znajdzie się poza zawodem. Trzeba więc będzie na bieżąco reagować na pojawiające się wakaty, uzupełniać je delegacjami etc. To wszystko wymaga ścisłej współpracy między MS a osobami funkcyjnymi w sądach. Gdyby na stanowiskach prezesów sądów pozostały te osoby, które nie znają się na zarządzaniu i nie cieszą się autorytetem wśród sędziów, to nawet gdybyśmy przygotowali świetne przepisy, ta operacja i tak mogłaby się nie udać. To był warunek sine qua non.

Minister Bodnar podał, że wymieniono 120 prezesów, mniej niż połowę.

Ta liczba jest znacznie większa, jeżeli uwzględnić również zmiany na stanowiskach wiceprezesów sądów. Konieczne były zmiany tam, gdzie stanowiska funkcyjne zajmowały osoby, które podpisały listy poparcia do nieprawidłowo ukształtowanej KRS lub które mają wadliwy status. Była taka prawidłowość – trudno to uznać za przypadek – że wśród tych prezesów czy wiceprezesów sądów wielu podpisało listy poparcia do nieprawidłowo ukształtowanej KRS. To pozwala domniemywać, że był to jakiś rodzaj handlu wymiennego. Ten odsetek był znacznie większy niż w całym sądownictwie.

Ustaliliśmy, że łączna liczba tych osób na stanowiskach funkcyjnych, które podpisały listy poparcia lub skorzystały z drogi awansowej przed nieprawidłowo ukształtowaną KRS, wyniosła około 210. Więc jeśli weźmiemy pod uwagę, że zmieniliśmy osoby na 170 stanowiskach, to proces ten należy uznać za zaawansowany.

Jeszcze jedno – my nie twierdzimy, że przeprowadzona w latach 2017–2023 rewolucja kadrowa na stanowiskach prezesów czy wiceprezesów zdążyła zainfekować na szczeblu zarządczym całe sądownictwo. Na pierwszy ogień za czasów ministra Ziobry wymieniono władze największych sądów, a do sądów w mniejszych miastach często zwyczajnie nie było kogo przywieźć w teczce i prezesem była wskazywana osoba, która tam pracowała, i bywa też tak, że sędziowie są z niej zadowoleni.

Chwalicie się państwo, że w odróżnieniu od poprzedników minister już nie wskazuje dyskrecjonalnie palcem, kto ma pełnić funkcje prezesa w danym sądzie, lecz pomimo iż przepisy tego nie wymagają, wyboru dokonuje spośród osób wskazanych przez zgromadzenie ogólne sędziów danego sądu. Tyle tylko, że są przypadki, w których wskazywana zostaje osoba z najmniejszym poparciem. Prezesem w Sądzie Okręgowym w Słupsku została osoba, która dostała trzy głosy. Prezesem Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu również został sędzia z najmniejszym poparciem, w dodatku były wiceminister sprawiedliwości.

Zwykle wskazywane są osoby, które zdobyły większość głosów. Musimy jednak brać pod uwagę również takie kryteria jak na przykład doświadczenie w kierowaniu sądami. Akurat w tej sytuacji we Wrocławiu sędzia Gołaczyński miał doświadczenie zarządcze. Natomiast nie było nigdzie tak, żeby została wskazana ta osoba, która nie uzyskała poparcia przynajmniej jakiejś części środowiska sędziowskiego ani – tym bardziej – osoba nieznana lokalnemu środowisku, a przez to nieznająca jego potrzeb.