Andrzej Gomułowicz: Fundusz Sprawiedliwości, czyli szaty bezprawia

W „Kaukaskim kredowym kole” Bertolta Brechta Azdak – sędzia ubogich – „fałszywą mierząc miarką”, przez dwa lata rozdawał ludowi prawo, które „było dlań jak tratwy stary wrak”. Podobnie postąpił minister sprawiedliwości Zbigniew Ziobro z Funduszem Sprawiedliwości. Jest bowiem i „tratwy stary wrak” (przekroczenie w wydanym rozporządzeniu zakresu delegacji ustawowej – art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 43 § 19 kodeksu karnego wykonawczego), i „fałszywa miarka” (przyznawanie dotacji uznaniowo, na podstawie wniosku, z pominięciem ustawowego wymogu respektowania trybu otwartego konkursu ofert – art. 43 § 9 k.k.w.).

Idea i wymogi

Fundusz Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej, zwany Funduszem Sprawiedliwości, jest państwowym funduszem celowym, którego dysponentem jest minister sprawiedliwości.

Czytaj więcej

Prawo karne

Adam Bodnar zdecydował ws. zatrzymania Zbigniewa Ziobry

Prokurator generalny Adam Bodnar przekazał dzisiaj do Marszałka Sejmu Szymona Hołowni wniosek o wyrażenie przez Sejm zgody na zatrzymanie i przymusowe doprowadzenie posła na Sejm Zbigniewa Ziobry na posiedzenie Sejmowej Komisji Śledczej ds. Pegasusa - poinformowała Prokuratura Krajowa.

Zgodnie z art. 43 § 2 k.k.w. Fundusz jest ukierunkowany na:

- pomoc pokrzywdzonym i świadkom (pomoc medyczna, psychologiczna, rehabilitacyjna, prawna, materialna, także pomoc w zakresie likwidacji skutków pokrzywdzenia przestępstwem);

- przeciwdziałanie przestępczości (np. działania wspierające rodziny zagrożone dysfunkcyjnością, w szczególności w zakresie profilaktyki i terapii uzależnień, podejmowanie przedsięwzięć o charakterze edukacyjnym i informacyjnym, w tym dotyczących przyczyn i uwarunkowań przestępczości oraz jej zapobiegania);

- pomoc postpenitencjarną (wsparcie osób, które opuszczają zakłady karne i poprawcze, w ich readaptacji do życia na wolności; ma to utrwalić wyniki resocjalizacji i zapobiegać powrotowi do przestępstwa).

Katalog celów Funduszu ma charakter zamknięty. Może go zmienić ustawa, ale nie rozporządzenie.

Treść rozporządzenia wydanego przez ministra sprawiedliwości 28 marca 2022 r. (zmieniające rozporządzenie w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej) uzasadnia sformułowanie trzech pytań, a mianowicie:

- czy minister sprawiedliwości respektował w treści rozporządzenia zakres spraw przekazanych przepisem upoważniającym (art. 43 § 19 pkt. 1–6 k.k.w.) do uregulowania;

- czy minister respektował w rozporządzeniu wytyczne dotyczące jego treści określone w art. 43 § 19 pkt 1–6 k.k.w.;

- czy rozporządzenie ma charakter wykonawczy, tj. czy zostało wydane w celu wykonania ustawy (Fundusz Sprawiedliwości).

Pytania są istotne, gdyż dotyczą respektowania przez ministra sprawiedliwości konstytucyjnego standardu (art. 92 ust. 1 konstytucji), odnoszącego się do rozporządzeń jako aktu wykonawczego w stosunku do ustawy.

Zakres rozporządzenia

Zgodnie z art. 43 § 19 pkt 1–6 k.k.w. zakres spraw przekazanych do regulacji w formie rozporządzenia przez ministra sprawiedliwości dotyczy:

1) trybu udzielania pomocy osobom pokrzywdzonym przestępstwem, świadkom oraz osobom im najbliższym,

2) trybu udzielania pomocy osobom pozbawionym wolności, zwalnianym z zakładów karnych i aresztów śledczych oraz osobom im najbliższym,

3) warunków i trybu udzielania dotacji z Funduszu podmiotom, w tym w szczególności trybu przeprowadzania konkursu ofert, kryteriów oceny oferty i trybu zawierania umów na realizację powierzonych zadań,

3a) warunków finansowania wydatków, o których mowa w § 8 pkt 1a–1e, 2a i 4, trybu składania wniosków oraz przekazywania środków,

4) szczegółowych zadań, na które przeznaczane są środki Funduszu,

5) sposobu wykorzystywania i rozliczania środków Funduszu, w tym wzoru i terminów składania przez podmioty kwartalnych informacji,

6) szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu.

Nie ma żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do granic zakresowych treści rozporządzenia. Tekst sformułowanych przepisów jest jasny, logiczny, jednoznaczny, precyzyjnie określony, zgodnie ze standardem art. 92 ust. 1 konstytucji. Delegacja ustawowa została sformułowana tak, by minister sprawiedliwości, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 konstytucji), mógł wydać rozporządzenie na podstawie i w granicach wskazanych w art. 43 § 19 pkt 1–6 k.k.w.

Szef MS, wydając w 28 marca 2022 r. rozporządzenie, jako podstawę prawną wskazał co prawda art. 43 § 19 k.k.w., ale pominął bardzo istotną kwestię. Nie określił, którego punktu tego artykułu rozporządzenie dotyczy. Nie wskazał precyzyjnie, do czego był zobowiązany, podstawy prawnej wydanego rozporządzenia. To pominięcie, gdy spojrzymy na treść § 11 rozporządzenia, nie było przypadkowe. Było świadomym unikiem. Paragraf 11 rozporządzenia otrzymał bowiem brzmienie następujące: „W uzasadnionych przypadkach możliwe jest zawarcie, na podstawie wniosku, umowy na powierzenie zadania, które nie jest objęte programem lub naborem wniosków”.

Proste zestawienie treści art. 43 § 19 pkt. 1–6 k.k.w. z treścią § 11 rozporządzenia prowadzi do jednoznacznego wniosku, a mianowicie treść § 11 pozostaje poza zakresem delegacji ustawowej. To oznacza, że minister sprawiedliwości złamał prawo, albowiem przekroczył granicę upoważnienia ustawowego. Nie mógł w treści rozporządzenia określić, że dotacje z Funduszu mogą być przyznawane na wniosek, z pominięciem otwartego konkursu ofert, podmiotom spoza sektora finansów publicznych. Jest to oczywiste także dlatego, że art. 43 § 9 k.k.w. ma treść następującą: „Powierzenie realizacji zadań, o których mowa w § 8 pkt 1, 1b, 1d i 2a–4, jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych odbywa się w trybie otwartego konkursu ofert”.

Treść wskazanej regulacji ustawowej pozwala na jednoznaczny wniosek: tryb niekonkursowy, tj. przyznawanie przez ministra sprawiedliwości dotacji na wniosek, jest sprzeczny z przepisami ustawy. Regulacja przyjęta w art. 43 § 9 k.k.w. zapewnia spójność logiczną, prakseologiczną oraz aksjologiczną norm zakodowanych w art. art. 43 § 2, 43 § 19 pkt 1–6 k.k.w. Umożliwia sprawną realizację celów, dla których Fundusz został ustanowiony (art. 43 § 2 k.k.w.). Zawęża zatem regulację możliwą do przyjęcia w rozporządzeniu.

Rozporządzenie uzupełnia natomiast ustawowy wymóg otwartego konkursu ofert trybem uznaniowym (działanie na wniosek), co umożliwia ministrowi przyznawanie dotacji na zadania (przedsięwzięcia), które nie są związane z ustawowo określonymi celami, które Fundusz ma realizować.

Ustawowe wytyczne

Co ważne, ustawowo określone wytyczne (wymóg art. 92 ust. 1 konstytucji) mają zapewnić spójność i wewnętrzną harmonię rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie i rozporządzeniu. W wymiarze konkretnym chodzi przede wszystkim o spójność logiczną, prakseologiczną i aksjologiczną między ustawą a rozporządzeniem. Skutki stosowania rozporządzenia nie mogą bowiem prowadzić do następstw (rezultatów) rozbieżnych z celami ustawodawcy.

Wytyczne co do treści rozporządzenia wykonawczego zgodnie z art. 43 § 19 pkt 1–6 k.k.w. zostały ujęte tak, że minister sprawiedliwości, wydając rozporządzenie, musi uwzględnić „potrzebę prowadzenia odrębnej gospodarki finansowej w zakresie realizacji zadań dotyczących pomocy osobom pokrzywdzonym przestępstwem oraz pomocy postpenitencjarnej, a także potrzebę skutecznego i racjonalnego wykorzystania środków Funduszu oraz osiągnięcia celów, dla których Fundusz został utworzony”.

Wytyczne zamieszczone są w jednym przepisie, a zatem minister nie musiał ich poszukiwać poza treścią przepisu upoważniającego; sformułowane są precyzyjnie. Nie potrzeba żadnej wysublimowanej wiedzy dotyczącej interpretacji przepisów prawnych, by zrozumieć ich treść. Tekst jest oczywisty dla każdego, kto zna język polski, a jego zrozumienie nie wymaga wysiłku intelektualnego.

Takie sformułowanie wytycznych sprawia, że ich rozumienie i respektowanie przez szefa MS jest w pełni weryfikowalne. I ta weryfikowalność pozwala zasadnie uznać, że § 11 rozporządzenia rozszerzył zakres zadań Funduszu o przedsięwzięcie inne aniżeli wskazane w art. 43 § 2 k.k.w., a także wprowadził, wbrew ustawie (art. 43 § 9 k.k.w.) tryb nieznany ustawie, tj. przyznanie dotacji przez ministra sprawiedliwości na wniosek.

Wykonanie ustawy

Wykonawczy charakter rozporządzenia, zgodnie z art. 92 ust. 1 konstytucji, oznacza, że: (1) ma realizować i urzeczywistniać cel (cele) ustawy, zawierającej upoważnienie do wydania rozporządzenia; (2) nie może ani zmieniać, ani uzupełniać przepisów zawartych w ustawie; (3) nie może modyfikować treści przepisów ustawowych; (4) nie może kreować nowych kompetencji.

Zestawienie treści § 11 omawianego rozporządzenia ze standardem konstytucyjnym dotyczącym wykonawczego charakteru takiego aktu w pełni zasadnie upoważnia do stwierdzenia, że minister sprawiedliwości jednoznacznie uchybił nadaniu rozporządzeniu charakteru wykonawczego. Zmodyfikował i uzupełnił treść przepisów ustawowych w ten sposób, że wykreował dla siebie jako dysponenta Funduszu nową kompetencję, a mianowicie wprowadził tryb przyznawania dotacji na wniosek, rozszerzając zadania Funduszu o cele inne aniżeli ustanowione w art. 43 § 2 k.k.w. Minister w rozporządzeniu zamiast wprowadzić rozwiązania, które umożliwią prawidłowe stosowanie ustawy, czyli realizację celów przyjętych w art. 43 § 2 k.k.w. w trybie otwartego konkursu ofert, do czego był zobowiązany, ustanowił nową, a więc wykraczającą poza charakter rozporządzenia wykonawczego regulację o charakterze materialnoprawnym. W ten sposób naruszył także art. 92 ust. 1 konstytucji.