Sławomir Dudek: Apteka dla aptekarza? A gdzie pacjent?

Czy można sprawić, żeby sztabka złota – kruszcu osiągającego obecnie rekordowe wartości 340 tys. zł za kilogram – stała się w Polsce praktycznie bezwartościowa? Owszem, jak najbardziej. I to za pomocą… długopisu. Wystarczy opracować i wprowadzić przepisy, które teoretycznie pozwalają na sprzedaż złota, ale w praktyce czynią to niemal niemożliwym. Jak? A np. tak, że kilogramową sztabkę złota można spieniężyć jedynie w kawałkach ważących dokładnie 4 miligramy. I tylko złotnikowi posiadającemu państwowy certyfikat, który wymaga ukończenia kilkuletnich studiów. Dodatkowo, złotnik nie może mieć w swoim sejfie w ogóle więcej niż 4 mg złota, a jego łączne zapasy kruszcu (gdyby miał więcej niż jedną pracownię) nie mogą przekraczać jednego procenta całkowitych zasobów złota w jego województwie. I dodać jeszcze zastrzeżenie, że rodzic, który nawet od lat posiada sztabkę złota – nie może przekazać jej dzieciom po przejściu na emeryturę. No chyba, że są one certyfikowanymi złotnikami i spełniają wszystkie pozostałe warunki (liczba posiadanych sejfów i ogólne zasoby złota w województwie).

Czytaj więcej:

ABC Firmy

Rada Przedsiębiorczości apeluje ws. Apteki dla Aptekarza 2.0

Rada Przedsiębiorczości zaapelowała do prezydenta Andrzeja Dudy o niepodpisywanie nowelizacji przepisów Apteka dla Aptekarza.

Pro

Niesprzedawalne sieci aptek

Jeśli zamienić słowo „złoto” na „apteka”, to ten opis rodem z prawniczego horroru stanie się… streszczeniem efektów ustawy „Apteka dla aptekarza 2.0” (nazywanej w skrócie AdA 2.0). Tak, dokładnie takie krzywdzące, niesprawiedliwe pod każdym względem przepisy wprowadzono w 2023 roku. Przedsiębiorcy, którzy przez dekady budowali swoje sieci apteczne, zostali nagle pozbawieni pełnego prawa do zarządzania swoim majątkiem. Ich przedsiębiorstwa stały się w całości praktycznie niesprzedawalne. Aby sprzedać czy przekazać swoją firmę, musiałaby ona zostać podzielona na wiele mikrosieci liczących maksymalnie po cztery apteki. Przy czym, o ile złoto łatwo podzielić na kawałki, to z przedsiębiorstwem nie będzie już tak łatwo. Musi ono być spójne terytorialnie, prawnie i organizacyjnie. Taki podział to ogromne koszty i długotrwałe procedury. A w wielu przypadkach jest to wręcz niemożliwe.

Jednocześnie konieczne byłoby znalezienie w momencie transakcji wielu farmaceutów chętnych do kupna tych aptek – każdy z odpowiednim kapitałem w ręku i gotowy do prowadzenia działalności gospodarczej. To też kompletnie nierealne. Właściciele nie mogą też przekazać swojego przedsiębiorstwa swoim dzieciom, jeśli te nie są farmaceutami lub kiedy posiadają więcej niż cztery apteki. I tu niespodzianka – ustawodawca nie zezwolił żyjącym właścicielom na przekazanie sieci, większych niż cztery apteki swoich dzieciom, które nie są farmaceutami, ale… dziedziczenie po zmarłych właścicielach aptek jest już dozwolone! Jakież to niespójne i okrutne w swej wymowie regulacje: najłatwiejsza ścieżka przekazania majątku rodzinnego musi być okupiona śmiercią! Ale nawet śmierć właściciela nie rozwiązuje problemu, bo jego dzieci w ciągu dwóch lat muszą spełnić powyższe rygorystyczne wymagania jak ze sztabką złota.

Nie bez powodu projekt AdA 2.0 został uznany za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny, w aspekcie procedury legislacyjnej, niestety w wadliwym składzie. Z powodu tej regulacji prowadzone jest też międzynarodowe postępowanie arbitrażowe, a także wniesiono pozew zbiorowy do sądu. Sprawa trafiła również przed Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Sieci apteczne na cenzurowanym

Ostre przepisy nie spadły jak grom z jasnego nieba. Branżę aptekarską doreguluje się już od 30 lat. W tym czasie było wiele prób wprowadzenia barier ograniczających wejście, rozwój i konkurencję na tym rynku. Pierwsze próby ograniczenia własności aptek tylko dla farmaceuty pojawiły się już na początku lat 90. Wówczas temat zamknął Trybunał Konstytucyjny, który orzekł, że przepis ten jest niezgodny z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej, stwierdzając iż dla ochrony zdrowia i życia ludzkiego nie jest konieczne, aby właścicielem apteki musiał być farmaceuta i że w toczącym się wówczas postępowaniu przed TK nie zostało wykazane, aby właściciele aptek niebędący farmaceutami, prowadzący apteki na podstawie uzyskanych koncesji, postępowali w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu (K 4/92).

Wtedy wprowadzono pierwsze ograniczenia antykoncentracyjne. Przedsiębiorca posiadający sieć apteczną mógł prowadzić na terenie Polski nie więcej niż 10 proc. aptek ogólnodostępnych. W 2004 roku zaostrzono ten przepis 10-krotnie ograniczając wielkość udziału w liczbie aptek ogólnodostępnych do 1 proc. w obrębie każdego województwa, czyli również 1 proc w skali całego kraju.

Ale to w 2017 roku doszło do wyjątkowego zaostrzenia przepisów. Wówczas wprowadzono ustawę znaną pod nazwą „Apteka dla aptekarza 1.0” (AdA 1.0), która drastycznie ograniczyła dostęp do tej branży. Nie zważając na wcześniejszy wyrok TK, prawo do bycia właścicielem apteki przyznano wyłącznie farmaceutom, mimo że dotychczas wystarczającym wymogiem było, aby farmaceuta pełnił funkcję kierownika apteki. Ten nowy warunek jest pozbawiony adekwatnego uzasadnienia, zwłaszcza że podobnych ograniczeń nie stosuje się w innych branżach. Przecież nikt nie wymaga, by właścicielem szpitala musiał być lekarz, elektrowni jądrowej – fizyk jądrowy, a linii lotniczej – pilot.

Oprócz tego radykalnie zacieśniono kryteria ilościowe udzielania zezwoleń na prowadzenie aptek. Od 2017 r. częściowo otwarty rynek apteczny stał się de facto rynkiem zamkniętym został „dokręcony” do oporu, kilkoma śrubami regulacyjnymi naraz. Mamy limit czterech aptek, kryterium demograficzne „1 apteka na 3000 mieszkańców” i minimalne kryterium odległości „apteka co 500 m” oraz istniejące już wcześniej kryterium 1 proc. aptek danej sieci w województwie.

I o ile do 2023 roku wszelkie bariery własnościowe i koncentracyjne nie działały wstecz i dotyczyły jedynie nowych zezwoleń, to AdA 2.0 oprócz ukrytego wywłaszczenia zablokowała rozwój rynku aptecznego nawet w zakresie istniejących koncesji. W tym momencie branża znalazła się pod ścianą.

Charakterystyczną cechą tej epopei regulacyjnej było to, że radykalne, zaostrzające przepisy pojawiały się najczęściej nagle, zazwyczaj jako poprawka poselska, bez uzasadnienia i analiz ekonomicznych. Doklejano je do równolegle wprowadzanych koniecznych i racjonalnych przepisów zapewniających bezpieczeństwo farmaceutyczne.

Zwłaszcza okoliczności wprowadzenia AdA 2.0 dla każdego eksperta śledzącego proces legislacyjny w Polsce będą bardzo symptomatyczne. Czy była to owiana złą sławą „wrzutka poselska”, czyli pojawiająca się niespodziewanie niczym królik z kapelusza poprawka nie podlegająca żadnym konsultacjom społecznym? Oczywiście, że tak. Czy przepisy doklejono do zmian w innej ustawie, której tytuł ma się nijak do farmaceutyki? Jasne, doklejono ją do… prac nad ustawą o ubezpieczeniach eksportowych.

To o co tu chodziło? Sam termin „Apteka dla aptekarza” tak naprawdę demaskuje cel regulacji. Wskazuje, że jej założeniem nie jest przede wszystkim dobro pacjenta, lecz ochrona interesów jakiejś innej grupy. Stawia w centrum aptekarza, a nie osobę, dla której apteka w ogóle istnieje, czyli klienta. To jakaś aberracja. Wyobraźmy sobie reformę edukacji, której nazwa brzmiałaby „szkoła dla nauczyciela”. Podobnie z reformą służby zdrowia – „szpital dla lekarza” czy „urzędy dla urzędników”. Nie brzmi to zbyt rozsądnie, prawda?

Monopol, którego nie ma

Wnioskodawcy „wrzutek” przepisów AdA 1.0 i 2.0 uzasadniali swoje działania rzekomym dążeniem do zapewnienia bezpieczeństwa farmaceutycznego i zahamowania procesu monopolizacji branży. Czy to prawda? Zgodnie z praktyką UOKiK (Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów) oraz polskim prawem konkurencji, istnieje domniemanie, że przedsiębiorca posiada pozycję dominującą, jeśli jego udział w rynku właściwym przekracza 40 proc. To 40 razy więcej niż zasada 1 proc. w przypadku aptek!

W teorii ekonomii, jak i praktyce stosuje się liczne mierniki mierzące koncentrację całego rynku, między innymi wskaźnik koncentracji rynku (CR, Concentration Ratio) lub wskaźnik Herfindahla-Hirschmana (HHI, Herfindahl-Hirschman Index). Według tego ostatniego rynek jest wysoko skoncentrowany, gdy ów wskaźnik przekracza wartość 2500, czyli generalnie gdy kilku największych graczy posiada ponad 70-80 proc. rynku. Podobnie, jeśli wskaźnik koncentracji CR4 (łączny udział czterech największych firm) wynosi powyżej 60 proc., rynek jest postrzegany jako skoncentrowany. To jaki sens i podstawy merytoryczne ma zasada 1 proc.? Żaden.

Na polskim rynku aptecznym na koniec 2023 r. działały 304 sieci różnej wielkości, do których należały łącznie 7102 apteki, co stanowiło ponad 56 proc. ich ogółu. Z jednej strony były aż 184 sieci posiadających po mniej niż 10 aptek (od pięciu do dziewięciu), a z drugiej strony było dziewięć sieci, które posiadały ponad 100 aptek. Łączny udział tych największych sieci w liczbie aptek ogółem wyniósł ok. 27 proc. Z kolei niemal 44 proc. wszystkich aptek to apteki indywidualne lub prowadzone przez firmy skupiające 2-4 placówek.

Według obiektywnych miar wykorzystywanych w ekonomii czy stosowanych w praktyce przez urzędy antymonopolowe, rynek apteczny w Polsce jest rynkiem na którym poziom koncentracji jest bardzo niski. Mówienie o rzekomym „procesie monopolizacji” w tym sektorze jest nie uzasadnione. Analizą koncentracji na tym rynku powinien zajmować się UOKIK, który często nie waha się do nałożenia wielomilionowych kar na innych rykach, gdy zachodzą podejrzenia o naruszenie zasad konkurencji. Gdyby coś złego działo się na rynku aptecznym w kontekście zagrożenia nadmiernej koncentracji UOKiK dawno by wkroczył do akcji. Nie musiał, bo nic takiego nie zachodzi.

Warto też rzucić okiem na pokrewny – ale oddzielny od aptecznego – rynek hurtowni farmaceutycznych. Tam trzy główne podmioty posiadają ponad 70 proc. rynku, a 10 największych odpowiada za 90 proc. rynku. Ale wokół hurtowni panuje cisza, nikt ich nie chce rozdrabniać, regulować, zabraniać posiadania osobom bez odpowiedniego wykształcenia itd. Interesujące?

To, co naprawdę przyniosły obie ustawy AdA pokazują liczby. Między 2017 r. a 2023 liczba aptek ogólnodostępnych zmniejszyła się o 1865, a liczba punktów aptecznych spadła o 193. W samym 2024 r. (do listopada) łączna liczba aptek i punktów aptecznych zmalała o kolejne 220 placówki. Na koniec 2023 roku ponad 2 mln mieszkańców nie miało w swojej gminie apteki, a 6 mln - tylko jedną. Między 2017 r. a 2023 rokiem przybyło 59 gmin, w których nie ma żadnej apteki ogólnodostępnej, oraz 102 gminy, w których funkcjonuje tylko jedna.

Chyba ustawy AdA miały przynieść dokładnie odwrotne skutki? Miały być dobrodziejstwem dla pacjentów? Zwiększać dostępność, zapobiegać monopolizacji?

Rzekoma dekoncentracja niczego dobrego nie przyniosła, nie rozwiązała żadnego z niedomagań tego rynku, ale za to na pewno rażąco pogorszyła sytuację sieci aptecznych, podkopała np. ich pozycje w negocjacjach z hurtowniami czy dostawcami usług (wszak trudniej negocjuje się z silną siecią nawet kilkunastu aptek, łatwiej z pojedynczą). W każdym razie ustawy AdA okazały się przeciwskuteczne – zmalała liczba aptek, zmniejszyła się dostępność usług aptecznych.

Zapłaci podatnik i pacjent

Poszkodowani właściciele mają w ręku mocne argumenty, a ich potencjalne roszczenia odszkodowawcze mogą spowodować poważne konsekwencje dla finansów publicznych, o czym świadczy postępowanie arbitrażowe, czy pozew zbiorowy. Z tego powodu Instytut Finansów Publicznych przeprowadził wstępną analizę scenariuszową rozwoju rynku aptecznego zgodnie z regulacjami „AdA” do 2040 roku. (Opracowanie pt. „Skutki regulacji „ADA” aptecznego rynku farmaceutycznego”, dr K.Walczyk). Zdiagnozowaliśmy rynek, jego strukturę i trendy. Przeprowadziliśmy analizę sytuacji ekonomiczno-finansowej przedsiębiorstw aptecznych z uwzględnieniem ich wielkości. Diagnoza jednoznacznie wykazała, że przedsiębiorstwa funkcjonujące w ramach sieci są znacznie bardziej efektywne od pozostałych, ale na skutek regulacji poprawa efektywności i innowacyjności branży została zahamowana. Ponadto regulacje zwiększyły koszty finansowania w tym sektorze dla wszystkich aptek, również tych indywidulanych.

Czytaj więcej

Biznes

Będzie pozew zbiorowy za „Aptekę dla aptekarza 2.0”?

Zmiany w prawie znacznie ograniczyły możliwości konkurencji, sukcesji i dostęp do aptek dla kilku milionów Polaków – ocenili uczestnicy debaty podczas Europejskiego Forum Nowych Idei. Możliwy jest także pozew zbiorowy dotyczący wprowadzonych za rządów PiS przepisów.

Na podstawie przyjętego schematu analitycznego, uwzględniając trendy demograficzne, prognozy makroekonomiczne i finansowe, oszacowano utracone korzyści całego sektora aptecznego w okresie 2024-2040. Założyliśmy scenariusz kontrfaktyczny, hipotetyczny, tj. taki jakby ustawy AdA 1.0 i 2.0 nigdy się nie pojawiły i rynek apteczny od 2024 roku ewoluował zgodnie z tendencjami jego rozwoju sprzed 2017 r. Przy takich założeniach przedsiębiorstwa apteczne w okresie 2024-2040 w zależności od perspektyw rozwoju gospodarczego kraju w latach 2024-2040 poniosą wskutek AdA straty sięgające 6,7-18,3 mld zł. W scenariuszu bazowym jest to ok. 11,2 mld zł. Utracone korzyści są jedną z metod wyceny spadku wartości firmy i w rezultacie są odniesieniem do ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Potencjalne ryzyko dla finansów publicznych, czyli dla podatników, to będą miliardy, a nie miliony.

Tak naprawdę główną stawką w tej ustawowej pułapce jest co innego niż pieniądze na odszkodowania lub partykularna korzyść, jaką jakiejś grupce przyniesie osłabienie branży aptekarskiej z pomocą ustaw AdA. Tą stawką jest niewykorzystany potencjał do poprawy sytuacji polskiego pacjenta.

Po pierwsze tylko dynamicznie rozwijająca się i efektywna branża apteczna może skutecznie eliminować „białe plamy” na mapie Polski. Dobrze zorganizowane przedsiębiorstwa, które są efektywne, które mogą korzystać z efektów skali i rozkładać koszty prowadzania mniej rentownych aptek na całą sieć, mają potencjał na zakładanie placówek w mniej zaludnionych terenach Polski.

Po drugie, w Polsce mamy ponad 22 tys. przychodni, które codziennie pękają w szwach, a jednocześnie ok. 12 tys. aptek, które podczas pandemii COVID-19 udowodniły, że mogą stać się np. punktami szczepień. Przy czym na 1836 punktów szczepień w aptekach aż 74 proc. znajdowało się w sieciach. Dziś codziennie do aptek zaglądają 2 mln osób – to idealne miejsce, by odciążyć zatłoczone przychodnie, wprowadzając usługi takie jak diagnostyka, szczepienia czy monitorowanie leczenia chorób przewlekłych.