Polityka oparta na wiedzy

Przez ten półtorapokoleniowy okres fundamentalne zmiany polityczne, społeczne i ekonomiczne bynajmniej nie miały liniowego charakteru. W takim kontekście zapytał mnie jeden z naszych najwybitniejszych ekonomistów, jak to się stało, że owocna była „Strategia dla Polski”, skoro po 1989 roku tak do końca nie powiódł się żaden inny wielki program gospodarczy.

Istotnie, skłania to do intelektualnej refleksji, zwłaszcza na tle poprzedzającej ją „szokowej terapii”, która pociągnęła za sobą zdecydowanie większe koszty, niż było to nieuniknione i gorsze rezultaty niż obiecywane, czy też następującego po niej szkodliwego przechłodzenia gospodarki. Poza autorami i ich zapleczem propagandowym nikt też nie uzna za strategiczny sukces polityki ekonomicznej czasu „zielonej wyspy” czy „dobrej zmiany”. Rozważając w szerszym kontekście kwestię braku skutecznych strategii rozwoju, profesor Andrzej K. Koźmiński na tych łamach („Rzeczpospolita”, 24.09.2024) zapytał, „co się zmieniło między udaną w sumie »Strategią dla Polski« lat 90. a tragikomicznym Polskim Ładem.” Nie wiem, dlaczego tragikomicznym, ale na pewno niekompletnym i wewnętrznie niespójnym, a nade wszystko niekonsekwentnie realizowanym.

Istota „Strategii dla Polski”

Choć sama nazwa sugerować może długi okres, „Strategia dla Polski” była średniookresowym programem zrównoważonego rozwoju powiązanego ze strukturalnymi reformami i budową instytucji gospodarki rynkowej. Tworząc wszakże tę koncepcją i wdrażając ją do praktyki, cały czas mieliśmy na uwadze nie tylko bieżące uwarunkowania wewnętrzne i zewnętrzne, lecz przed wszystkim długookresowe – strategiczne właśnie – cele. Sprowadzały się one do stałej i odczuwalnej poprawy warunków bytu ludności wskutek wzmacniania konkurencyjności rodzimej przedsiębiorczości. Gospodarka miała rozwijać się w sposób zrównoważony potrójnie – ekonomicznie, społecznie i ekologicznie – a instytucjonalnie zmierzać ku społecznej gospodarce rynkowej. Punktem wyjścia było właściwe sformułowanie celu i niemylenie go ze środkami doń prowadzącymi. Tak szybkie tempo wzrostu produkcji, jak i równoważenie budżetu, tak prywatyzacja majątku państwowego, jak i demonopolizacja przemysłu i usług, tak stabilizacja kursu walutowego, jak i dodatnie realne stopy procentowe były instrumentami polityki, a nie jej celami.

Oczywiście, nie sposób mówić o powodzeniu strategii rozwoju gospodarczego bez wzrostu produkcji. Dlatego kluczowa była wysoka dynamika produktu krajowego brutto, PKB, bez czego nie mogłyby rosnąć dochody ludności i zyski przedsiębiorców. „Strategia dla Polski” zakładała wprowadzenie kraju na ścieżkę stałego wzrostu, przewidując zwiększenie PKB na mieszkańca w latach 1994–1997 o 23 proc.; realnie, po uwzględnieniu skutków inflacji, która spadła o dwie trzecie przy równoczesnej redukcji bezrobocia o jedną trzecią. W rzeczywistości wzrost PKB wyniósł aż 28 proc., co jest najlepszym wynikiem podczas całego minionego półwiecza.

Co ważne, na „Strategię dla Polski” poza jej ogólnym wątkiem składało się 14 programów węzłowych – od przeciwdziałania bezrobociu i partnerskich stosunków pracy po bezpieczeństwo obrotu gospodarczego, od inwestowania w kapitał ludzki po reformę systemu zabezpieczenia społecznego, od przekształceń własnościowych po rozwój sektora finansowego, od rozwoju obszarów wiejskich po międzynarodową konkurencyjność gospodarki, od wprowadzania Polski do Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, OECD, po integrację z Unią Europejską. Krytyczną cechą tego programu była jego kompleksowość. Nie było w nim antynomii, chociaż wiele spraw odnosiło się do rozwiązywania nabrzmiałych konfliktów i przezwyciężania sprzeczności interesów nieuniknionych w społecznym procesie gospodarowania.

„Strategia dla Polski” była tyleż dokumentem polityczno-ekonomicznym, co technokratycznym. Na każdy program węzłowy składało się pięć części: diagnoza, cele, środki, zagrożenia i główne kryterium wykonawcze sformułowane po to, aby ułatwiać monitorowanie i krytykę realizacji przedsięwzięć. Publicznej i profesjonalnej ocenie zostały ex ante przedstawione skwantyfikowane miary postępu osiąganego w urzeczywistnieniu poszczególnych zadań. Kryteria wykonawcze były ambitne i zostały z nawiązką osiągnięte, podobnie jak to się stało w odniesieniu do zakładanej skali wzrostu PKB.

Uwarunkowania wewnętrzne i zewnętrzne

Każdy czas ma swoją specyfikę. Nie inaczej było w latach 1994–1997. Troską naszą było, aby nie gubić z pola widzenia otoczenia, w którym przyszło działać. Decydujące o jego charakterze uwarunkowania wewnętrzne i zewnętrzne były dobrze rozpoznane i zdiagnozowane. Ani chybi, te zewnętrzne – zarówno geopolityczne, jak i bliższe, sąsiedzkie – były dogodniejsze niż aktualnie. Ale przecież w latach poprzedzających oraz następujących tamten okres również były one dla Polski korzystne, jednak polityka nie potrafiła tego w pełni wykorzystać.

Na polu krajowym bynajmniej nie brakowało sprzeczności. Wszyscy chcieli, aby było lepiej, ale nie było zgody, na czym to lepiej miało polegać, w jaki sposób do niego podążać. Trwały niekończące się debaty merytoryczne, co wzbogacając procesy decyzyjne, pomagało, ale uwikłani byliśmy też w spory polityczne między władzą i opozycją, co z kolei przeszkadzało we wdrażaniu reform. Pomagało mi natomiast to, że niezależnie od tych sporów jako „Główny Ekonomista Rzeczypospolitej” starałem się wykorzystywać tak dobrze, jak tylko to było możliwe, współpracę z pozarządowymi organami państwa, zwłaszcza z Najwyższą Izbą Kontroli i Urzędem Antymonopolowym przekształconym w 1996 roku w Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. To byli sojusznicy „Strategii dla Polski”, czego niestety nie można powiedzieć o Narodowym Banku Polskim, wtedy niekoniecznie profesjonalnie zarządzanym. Niebłahe było też poparcie wpierw prezydenta Lecha Wałęsy (choć tylko do czasu ostrej walki o reelekcję) oraz zdecydowane sprzyjanie prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego.

Solennie traktowałem rzeczowy dialog publiczny, spotykając się na roboczych debatach z przedstawicielami wszystkich bez mała środowisk: od przedsiębiorców i bankowców po lekarzy i nauczycieli, od uczonych i studentów po samorządowców i urzędników, od ludzi kultury po wojskowych, od górników i hutników po architektów i artystów, od sportowców po leśników, od dziennikarzy po dyplomatów. Niezbywalny warunek powodzenia strategii to choćby powierzchowne zrozumienie jej istoty. Nie jest to możliwe bez społecznego dyskursu. Dlatego każdego bez wyjątku tygodnia publikowałem na łamach opiniotwórczej „Polityki” eseje pod nagłówkiem „Odpowiedzi i pytania”. Tak właśnie, bo odpowiedzi, które znałem jako ekonomista, natychmiast stawały się pytaniami dla polityka. W każdym tygodniu na falach dwu rozgłośni radiowych na żywo odpowiadałem na trudne pytania, których nam nie szczędzono. Dzięki temu realizowana polityka była lepiej rozumiana i uzyskiwała choć niepowszechne, bo to jest niemożliwe, to jednak znaczące wsparcie społeczne.

Na polu międzynarodowym wykorzystywaliśmy nasze położenie geopolityczne. Był to czas zgoła odmienny niż teraz, kiedy po zakończeniu tamtej zimnej wojny można było dyskontować rozładowywanie napięć międzynarodowych i postępy globalizacji liberalizującej transgraniczne stosunki gospodarcze. Duże znaczenie miało porozumienie z Klubem Londyńskim w sprawie redukcji o połowę zadłużenia wobec prywatnych wierzycieli, które jako wicepremier podpisałem we wrześniu 1994 roku. Dwa lata później Polska została wprowadzona na europejskie i światowe rynki kapitałowe. Dzięki temu mogliśmy przyciągać coraz więcej bezpośrednich inwestycji zagranicznych, co czyniliśmy w sposób kontrolowany, aby napływające środki służyły transferom technologii i sprzyjały poprawie konkurencyjności gospodarki. Polska, nie zmieniając ani o jotę swego położenia geograficznego, przesuwała się ze Wschodu na Zachód, wykorzystując tektoniczne zmiany geopolityczne. To dlatego już w lipcu 1996 roku mogłem w imieniu Rzeczypospolitej podpisać w Paryżu historyczny akt przystąpienia Polski do OECD, co szeroko otworzyło wrota prowadzącą po kilku latach do członkostwa w Unii Europejskiej.

Źródła sukcesu

Profesor Mario Nuti – jak sądzę najwybitniejszy na świecie znawca posocjalistycznych przemian gospodarczych – twierdził, że „Strategia dla Polski” uratowała naszą transformację. To chyba przesada, ale faktem jest, że po pchnięciu jej przez rząd premiera Mazowieckiego w sposób nieodwracalny na tory gospodarki rynkowej w trakcie trzech rządów – premierów Waldemara Pawlaka, Józefa Oleksego i Włodzimierza Cimoszewicza, które sprawowały władzę w latach 1993–1997, a w których koordynowałem całokształt polityki gospodarczej – nastąpiły istotne zmiany. To one uratowały gospodarkę nie tylko przed jej neoliberalnym zwichnięciem właściwym dla wcześniejszej „szokowej terapii”, lecz również przed odchyleniem populistycznym. Przy okazji dzięki rozważnej polityce antymonopolowej i świadomemu wykorzystywania kapitału zagranicznego została zablokowana oligarchizacja gospodarki. Niestety, te dewiacje – i neoliberalna, i populistyczna – dawały o sobie znać także później. Raz brała górę jedna, kiedy indziej druga, a najgorzej było, gdy obie przenikały się naraz.

Skąd zatem wziął się sukces „Strategii dla Polski”? Przecież nie tylko z jej już wspomnianych cech. Otóż na pewno stąd, że wzięła się z wizji osadzonej w obiektywnych uwarunkowaniach politycznych i kulturowych oraz w materialnych realiach, a nie z iluzji. Z pragmatycznego, a nie ideologicznego podejścia do sprawy funkcjonowania gospodarki i jej rozwoju. Najważniejsze jednak było to, że „Strategia dla Polski” bazowała na fachowości. To była polityka oparta na wiedzy, a nie na emocjach. Oczywiście, wszyscy jej współtwórcy i wykonawcy – tak jak każdy normalny człowiek – podlegają od czasu do czasu emocjom, ale nie dawali się im unosić.

Ekipa „Strategii dla Polski” to grupa znawców tak teorii ekonomicznej, jak i realiów gospodarki. Pod tym właśnie kątem jako wicepremier i przewodniczący Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów oraz Minister Finansów zaprosiłem do współpracy grono kilkunastu kompetentnych osób ze środowiska akademickiego. Prawie wszyscy byli doktorami habilitowanymi i tytularnymi profesorami, przy czym ich naukowe badania i teoretyczna wiedza ukierunkowane były na rozwiązywanie praktycznych problemów gospodarczych i społecznych. Niektórzy może należeli do tej czy innej partii, ale de facto była to programowo zaangażowana ekipa bezpartyjnych fachowców. W duchu dobrze zorganizowanej pracy zespołowej wszystkim zależało na skuteczności. Nikt nie miał niezdrowych ambicji politycznych. Nikt nie kandydował w wyborach, nikt przeto nie musiał zabiegać o tanią popularność, rezygnując z programowych pryncypiów.

Gdzie jest Główny Ekonomista Rzeczypospolitej?

Fachowcy ci zostali ulokowaniu w newralgicznych dla powodzenie strategii organach rządowych na stanowiskach sekretarzy stanu, wiceministrów, dyrektorów generalnych. Nie gwarantowało to jeszcze sukcesu, mieliśmy wtedy bowiem do czynienia nadal z Polską resortową. Trzeba było przełamać tamten skostniały układ. W tym celu zapoczątkowano proces rekonstrukcji centrum gospodarczego rządu pod kątem nadania jego ministerstwom w miejsce struktury branżowej układu funkcjonalnego. Szybko zostały powołane specjalne międzyresortowe zespoły zarządzające przygotowaniem stosownych projektów regulacyjnych odnoszących się do każdego z programów węzłowych i nadzorujące ich wprowadzanie w życie. Była to na tyle rewolucyjna zmiana stylu zarządzania makroekonomicznego, że w kuluarach mówiono o pałacowym zamachu stanu, a na tych stronach, w „Rzeczpospolitej”, ukazał się wymownie zatytułowany artykuł: „Wicerząd wicepremiera”.

W każdej porządnej firmie ktoś musi sprawować rolę głównego ekonomisty. Także w gospodarce narodowej, zwłaszcza w kluczowych dla niej okresach. Jeśli jeszcze on i jego ekipa opierają forsowaną politykę na wiedzy, a nie na emocjach, jeśli troszczą się o interes ogółu, ale nie o partykularyzmy, jeśli dyskutują, a nie mądrzą się, to mogą odnosić sukcesy.

No właśnie: gdzie obecnie jest Główny Ekonomista Rzeczypospolitej z całościowym spojrzeniem na sprawę? Bez takowego trudno o zwartą strategię gospodarczą, nie mówiąc już o jej tak upragnionym sukcesie. Przecież ani sam rynek swoją spontanicznością, ani Unia Europejska swymi chlubnymi intencjami tego nie zagwarantują.

Prof. Grzegorz W. Kołodko jest wykładowcą Akademii Leona Koźmińskiego, był wicepremierem i ministrem finansów w latach 1994–1997 i 2002–2003.