Skutki wpisania budynku do gminnej ewidencji zabytków

- Pani Maria Sąsiedzka postanowiła zaadaptować na pokoje ostatnie piętro swojego domu, m.in. tworząc lukarny. Zważywszy, że na terenie, na którym mieszka pani Maria nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, celem realizacji tego zamierzenia, wystąpiła ona o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Była pewna sukcesu, bo lukarny zrobili już wszyscy sąsiedzi, a zatem wydanie warunków zabudowy wydawało się formalnością. Gdy jednak po kilku tygodniach od złożenia wniosku, odebrała awizo z poczty, ku swemu zdziwieniu nie znalazła w nim decyzji, a jedynie kopie wniosku urzędu miasta do wojewódzkiego konserwatora zabytków o zaopiniowanie inwestycji. Gdy miesiąc później odebrała kolejny list było w nim postanowienie konserwatora, z którego wynikało, że zaopiniował lukarny p. Sąsiedzkiej negatywnie, ze względu na „niekonweniowanie" z historycznym charakterem budynku, będącym „przykładem architektury modernistycznej". Dotychczas, p. Maria uważała swój dom za nieciekawe „pudełko" z przełomu lat 50-tych i 60-tych. W pewnym zatem zakresie słowa konserwatora, wsparte autorytetem urzędowej pieczęci mile ją połechtały. Szybko jednak duma ustąpiła irytacji, bowiem p. Sąsiedzka zrozumiała, że na razie może się pożegnać z lukarnami. Co może zrobić p. Sąsiedzka, aby móc zrealizować adaptację strychu?

Jak zawsze w sytuacji, gdy organy administracji stają w poprzek planom obywatela powinien on ustalić, jakie przepisy dają im podstawę do zajmowania się jego sprawą, a następnie w jakiej formie prawnej ją rozstrzygają.

Ewidencja a rejestr zabytków

Z postanowienia konserwatora p. Maria może wyczytać, że opiniuje on rozbudowę domu, bowiem został on wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Sama nazwa instytucji może wywołać konfuzję, ze względu na bliskość z „rejestrem zabytków". Są to jednak dwie odrębne instytucje. Gminna ewidencja, wprowadzona nowelizacją ustawy o ochronie zabytków i opiece nad nimi z roku 2010, stanowi spis obiektów zabytkowych prowadzonych przez gminę. Wpis do niego następuje na podstawie zarządzenia, czyli aktu wewnętrznego prezydenta, burmistrza lub wójta (zależnie od rodzaju gminy), przy czym akt ten – jako że nie jest decyzją administracyjną – nie jest w ogóle doręczany zainteresowanym, w tym właścicielowi nieruchomości.

Do ewidencji, zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpisuje się trzy kategorie obiektów: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków, 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Oprócz gminnej ewidencji zabytków istnieje jeszcze wojewódzka ewidencja zabytków, jednak z wpisem do niej nie wiążą się bezpośrednio dla właściciela nieruchomości żadne obowiązki ani uciążliwości. Natomiast w rejestrze umieszcza się podmiot na podstawie art. 9 i in. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w oparciu o decyzję administracyjną. Skutek powyższej różnicy proceduralnej odnośnie podstawy wpisu do ewidencji i rejestru zabytków jest taki, że o wpisie do ewidencji własnej nieruchomości właściciel może nie dowiedzieć po latach, jak to się stało w przypadku p. Sąsiedzkiej.

Skutki wpisu do ewidencji

Jakkolwiek wpis do gminnej ewidencji zabytków – inaczej, niż wpis do rejestru zabytków – nie nakłada na właściciela obowiązków związanych np. z konserwacją zabytku (ale też nie pozwala na staranie się o środki publiczne na ten cel), to z punktu widzenia możliwości przebudowy lub rozbudowy obiektu wprowadza niemal identyczne ograniczenia, jak rejestr zabytków.

Skutkuje mianowicie tym, że zarówno uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak i pozwolenia na budowę (art. 39 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane) wymagają uzgodnienia z konserwatorem.

Przekonać konserwatora

Wpis danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków nie oznacza automatycznie zakazu jakiejkolwiek ingerencji w taki obiekt. Maria Sąsiedzka może zatem podjąć próbę przekonania konserwatora, że lukarny nie zniweczą zabytkowych walorów jej domu.

Przy takiej próbie godne polecenia jest skorzystanie z opinii eksperta, „nasłanie" na konserwatora architekta, czy innego człowieka „z branży". Godne polecenia jest w ogóle złożenia wizyty i próba negocjowania akceptowalnego rozwiązania

Ostatecznym argumentem przekonywania wobec konserwatora pozostaje możliwość zaskarżenia jego postanowienia. Można ją zaskarżyć najpierw do organu wyżej instancji, a następnie do sądu administracyjnego. Trzeba jednak pamiętać, że zakres kontroli sądu jest ograniczony uznaniowym charakterem decyzji.

Pominąć konserwatora

Tak długo, jak długo dom p. Sąsiedzkiej znajdować się będzie w gminnej ewidencji zabytków, nie będzie ona miała możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wbrew stanowisku konserwatora.

Jego negatywna opinia – jak wydana w trybie współdziałania organu (art. 106 k.p.a.) – będzie bowiem dla gminy wiążąca (por. w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy: wyrok WSA w Krakowie z 7 czerwca 2013 r., II SA/Kr 131/13). Odmowa uzgodnienia konserwatorskiego skutkować będzie zatem automatycznie odmową wydania warunków zabudowy.

Jeżeli zatem p. Marii nie uda się przekonać konserwatora do swojej inwestycji ani uchylić jego postanowienia w toku instancji lub w sądzie, pozostaje jej wyłącznie zwalczanie podstawy prawnej jego ingerencji, czyli wpisu swojego domu do gminnej ewidencji zabytków.

Kontrola sądowa

Choć wpis do ewidencji nie jest decyzją administracyjną, a zarządzeniem (aktem wewnętrznym administracji), to jednak podlega kontroli jako „akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej" (art. art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tak np. postanowienie NSA z 14 września 2012 r., II OSK 1950/12).

Ustawa nie określa materialnoprawnych podstaw wpisu do ewidencji. Nie wskazuje nawet wprost, że dany obiekt musi spełniać ustawową definicję zabytku, aby podlegać wpisowi. Wydaje się jednak, że orzecznictwo sądowe (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 lipca 2013 r., VII SA/Wa 2653/12), jak również oficjalne stanowisko Ministra Kultury skutkowały powszechnym przyjęciem, że do ewidencji zabytków mogą być wpisywane tylko zabytki.

Zabytkiem zaś, zgodnie z art. 3 pkt 1) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest „nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową".

Nietrudno zauważyć, że definicja ta ma bardzo uznaniowy charakter. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia skutkuje zaś ograniczeniem kontroli sądowej, która – na gruncie postępowania administracyjnego dokonywana jest wyłącznie pod kątem legalności rozstrzygnięcia.

Z tego względu, wysoce rozsądnie postąpi p. Sąsiedzka, jeżeli ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego uda się wyposażona w tzw. prywatną opinię historyka sztuki (lub architektury), która zaprzeczy zabytkowemu charakterowi obiektu.

Może również podnieść, że wpis do ewidencji miał charakter arbitralny, bowiem organ administracji nie wykazał, jakoby interesował się domem p. Sąsiedzkiej, aby miał on zabytkowy charakter, względnie, aby doszło do uzgodnienia pomiędzy wójtem, a wojewódzkim konserwatorem zabytków odnośnie wciągnięcia danej nieruchomości do ewidencji (ale to jedynie w przypadku, gdy podstawę wpisu stanowi uzgodnienie pomiędzy gminą a wojewódzkim konserwatorem zabytków).

Jak wyglądają szanse p. Sąsiedzkiej? Trudno z góry przesądzić. Obserwacja praktyki sądów administracyjnych poucza jednak, że na tle kontroli innych rozstrzygnięć administracji o podobnie uznaniowym charakterze, stwierdzenia nieważności wpisów do ewidencji zabytków, są stosunkowo częste.

Inna sprawa, że jeżeli organ gminy się uprze i będzie konsekwentnie wpisywał dom p. Sąsiedzkiej do ewidencji, pomimo kwestionowania tego rozstrzygnięcia przez sąd (a znany jest mi przypadek trzykrotnego wpisania i dwukrotnego unieważnienia wpisu tej samej nieruchomości) niewiele będzie można zrobić. Choć takie postępowania administracji nosić będzie znamię bezprawności, to jednak osoba, która – jak p. Maria – stara się o warunki zabudowy w celu niekomercyjnym – napotka istotny problem w wykazaniu poniesienia szkody.

Miejmy jednak nadzieję, że p. Sąsiedzka nie trafi na tak złośliwą gminę i za jakieś dwa, trzy lata będzie się mogła cieszyć widokiem ze swojej lukarny, na mozolnie odzyskane miejsce parkingowe.

W cyklu „Zaskarżanie lokalnych aktów prawnych" opublikowaliśmy następujące kazusy:

- „Zmiana ruchu drogowego na osiedlowej ulicy" – 23 maja 2017 r.

- „Rozszerzenie strefy płatnego parkowania" – 30 maja 2017 r.

- „Ograniczenie korzystania z działki w planie miejscowym" – 6 czerwca 2016 r.

Autorem wszystkich tekstów jest Tomasz Ludwik Krawczyk

podstawa prawna: Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 23 lipca 2003 r. (tekst jedn. DzU z 2014 poz. 1446 ze zm.)

podstawa prawna: Ustawa planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (tekst jedn. DzU z 2017 poz. 1073)

podstawa prawna: Ustawa Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. DzU z 2016 poz. 290 ze zm.)

podstawa prawna: Ustawa o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (tekst jedn. DzU z 2016 poz. 446 ze zm.)

podstawa prawna: Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. (tekst jedn. DzU z 2016 poz. 718 ze zm.)