Czy organ może załatwić sprawę milcząco

Choć milczące załatwienie sprawy występowało już w polskim prawie wcześniej i często stosowane jest w praktyce, ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu dodatkowych regulacji także w ustawie z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: „KPA"). Nastąpiło to ustawą z 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.

Podstawa w przepisie szczególnym

Rozwiązanie, obowiązujące od 1 czerwca 2017 roku, ma charakter ramowy i nie stanowi automatycznej podstawy do załatwienia sprawy w sposób milczący. Aby to nastąpiło, niezbędne jest istnienie stosownej podstawy w przepisie szczególnym prawa materialnego. Pozostawiono zatem ustawodawcy decyzję, w jakich sprawach znajdzie zastosowanie. Ponadto, jak wskazano w uzasadnieniu do ustawy nowelizującej, instytucja ta ma na celu przyspieszenie, uproszczenie i usprawnienie postępowania, zmniejszające koszty funkcjonowania administracji. Realizacja tych funkcji, przy jednoczesnym uwzględnieniu żądania strony w całości, z pewności pozwala ocenić ten sposób działania organu administracji co do zasady pozytywnie.

Milczące załatwienie sprawy może być jednak wykorzystane jedynie przed organem pierwszej instancji w postępowaniu zwyczajnym. Wykluczone jest zatem sięgnięcie do tej instytucji w postępowaniu odwoławczym, czy też w postępowaniach nadzwyczajnych (tak też m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2015 roku, sygn. akt: II GSK 1790/14). Z drugiej jednak strony, w postępowaniu uproszczonym, wszystkie sprawy załatwiane są w sposób milczący, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Formy „milczenia"

Milczące załatwienie sprawy polega na wywołaniu skutku materialnoprawnego z mocy prawa w sytuacji upływu ustawowego terminu przy braku skierowanej do jednostki czynności organu administracji (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 czerwca 2017 roku, sygn. akt: II OSK 2699/15).

Przykład:

Jan Kowalski zawiadomił właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, celem przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosił sprzeciwu, choć istniały podstawy, aby uwzględnić żądanie Jana Kowalskiego jedynie w części.

W przypadku, gdy organ uznaje żądanie strony za zasadne jedynie w części, wówczas powinien w przedstawionej sytuacji wnieść sprzeciw. Milczące załatwienie sprawy może być bowiem zastosowane tylko wtedy, gdy żądanie strony ma być uwzględnione w całości. Z uwagi jednak na to, iż ostatecznie organ nie zgłosił sprzeciwu w przewidzianym terminie, Jan Kowalski może przystąpić do użytkowania obiektu.

Stosownie do art. 122a § 2 KPA, sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten:

- nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo

- nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).

Ustawodawca zaproponował zatem dwie formy zakończenia sprawy: milczące zakończenie postępowania i milczącą zgodę.

Pierwszy z nich ma na celu przede wszystkim przeciwdziałanie bezczynności organu, poprzez jego zmobilizowanie, aby rozstrzygnął sprawę w drodze decyzji lub postanowienia w określonym czasie. Zastosowano ją m.in. w art. 11 ust. 9 ustawy z 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej. Jak bowiem stanowi ten przepis, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, wówczas uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

Milcząca zgoda służy zaś uproszczeniu postępowania, dając organowi możliwość skorzystania ze sprzeciwu w określonym terminie, gdyby nie zgadzał się ze stanowiskiem zawartym przez stronę we wniosku, w szczególności wobec naruszenia prawa. Rozwiązanie to jest już stosowane m.in. w ustawie z 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane.

Istotne terminy

W świetle art. 122b KPA, za dzień wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu, w sprawach w których dopuszczono możliwość milczącego załatwienia sprawy, uznaje się dzień:

- nadania sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 roku Prawo pocztowe albo

- doręczenia za pokwitowaniem sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przez pracowników organu administracji publicznej lub inne upoważnione osoby, albo

- wprowadzenia sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie do systemu teleinformatycznego (w przypadku doręczeń elektronicznych).

Z powyższego wynika, iż organ może w istocie wybrać, z jakim dniem zostanie wydane rozstrzygnięcie lub wniesiony sprzeciw. Uregulowanie tego aspektu ma jednak także istotne znaczenie z punktu widzenia strony, otrzymującej informację o wydaniu decyzji lub postanowienia albo o zgłoszonym sprzeciwie już po upływie terminu, po którym następuje milczące załatwienie sprawy.

Organ może załatwić sprawę milcząco

Milczące załatwienie sprawy następuje w dniu następującym po dniu, w którym upływa termin przewidziany do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu. W przypadku gdy organ przed upływem terminu do załatwienia sprawy zawiadomi stronę o braku sprzeciwu, milczące załatwienie sprawy następuje w dniu doręczenia tego zawiadomienia. Skutek wydania decyzji ostatecznej powstaje zaś w terminie czternastu dni od dnia upływu wskazanych powyżej terminów.

Na marginesie warto dodać, iż sprawa może być załatwiona milcząco także na skutek ponownego jej rozpoznania przez organ pierwszej instancji po przekazaniu przez organ odwoławczy w rezultacie wydanej decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 KPA. Wówczas jednak termin, o którym mowa w art. 122a § 2 KPA, biegnie od dnia doręczenia organowi pierwszej instancji akt sprawy wraz z tą decyzją.

Uzupełnienia braków formalnych

Podanie zawierające żądanie w sprawie załatwianej milcząco może być obarczone brakami formalnymi albo na tyle niejasne, że zajdzie konieczność jego doprecyzowania. Ustawodawca przewidział wobec tego możliwość uzupełnienia wniosku strony. W takiej jednak sytuacji, termin po którym następuje milczące załatwienie sprawy biegnie od dnia uzupełnienia braków lub doprecyzowania treści żądania. Rozwiązanie to należy ocenić pozytywnie, biorąc pod uwagę, iż w przypadku milczącego załatwienia sprawy żądanie strony jest uwzględniane w całości. Z oczywistych względów musi być ono wobec tego nie tylko kompletne, ale i precyzyjne.

Wyłączenie niektórych regulacji

W przypadku spraw, które mogą się zakończyć milcząco, nie znajdują zastosowania ogólne przepisy KPA, dotyczące terminów załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym. Istotne jest bowiem zwrócenie uwagi, iż termin, po którego upływie następuje milczące załatwienie sprawy ma charakter materialny. W rezultacie nie stosuje się również do niego przepisów o przedłużaniu terminów. Do tego typu spraw nie znajdzie też zastosowania art. 10 KPA ani art. 79a KPA, które odnoszą się do zasady czynnego udziału stron w postępowaniu oraz wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Rozwiązania te służą zachowaniu istoty załatwienia sprawy przez organ „milcząco".

W przypadku milczącego załatwienia sprawy, istnieje jednak możliwość zawieszenia postępowania, pomimo tego, iż rozstrzygnięciem tym rządzą terminy materialne, a nie procesowe. Wychodząc ewentualnym wątpliwościom w tym zakresie, ustawodawca wprost przewidział w art. 122d § 2 KPA, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminu, po którym następuje milczące załatwienie sprawy.

Adnotacja i zaświadczenie

Milczące załatwienie sprawy znajduje swoje odzwierciedlenie w stosownej adnotacji w aktach sprawy, ze wskazaniem treści rozstrzygnięcia, uwzględniającego w całości żądanie strony oraz jego podstawy prawnej.

Organ na wniosek strony może również wydać jej stosowne zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy. Jest jednak także uprawniony do tego, aby nie uwzględnić wniosku strony w tym zakresie, w rezultacie wydając postanowienie odmowne, na które strona będzie mogła złożyć zażalenie.

Zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy doręcza się wszystkim stronom w sprawie załatwionej milcząco, a zatem nie tylko tej, która o to wprost zawnioskowała.

Dodać także należy, iż w sprawach nieregulowanych w art. 122f KPA, stosuje się przepisy Działu VII KPA, które regulują wydawanie zaświadczeń.

Zaskarżenie rozstrzygnięcia

Do spraw załatwianych milcząco stosuje się odpowiednio przepisy o wznowieniu postępowania oraz uchyleniu, zmianie i stwierdzeniu nieważności danej decyzji. Oznacza to, iż ewentualna weryfikacja takiego rozstrzygnięcia może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych, a zatem w dalszej kolejności w trybie kontroli ze strony sądów administracyjnych.

Brak wprowadzenia przez ustawodawcę zwyczajnego modelu zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia z pewnością służy podmiotowi, który zainicjował dane postępowanie, bowiem jego żądanie zostało uwzględnione w całości. Należy jednak pamiętać, iż często stroną danego postępowania są również inne podmioty, które mogą nie zgadzać się z wynikiem sprawy, załatwionej milcząco. Co prawda mają one możliwość wyeliminowania wskazanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, ale tylko w trybie nadzwyczajnym, według właściwych im przepisów.

Katarzyna Marczuk-Pieńkowska adwokat w Kancelarii Szymańczyk Roman Deresz Karpiński Adwokaci sp.p.

podstawa prawna: Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2017 r., poz. 1257 ze zm.)

podstawa prawna: Ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. DzU z 2017 r., poz. 935)

Elementy zaświadczenia

W art. 122f § 3 KPA przewidziano, iż zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy powinno zawierać: