Co powinno zawierać pouczenie

Pouczenie organu administracji to nie tylko wymagany prawem element decyzji administracyjnej, ale i istotny drogowskaz na ścieżce dalszego postępowania, zwłaszcza wtedy, gdy nie dysponujemy odpowiednią wiedzy prawniczą, a rozstrzygnięcie organu administracji wymaga zaskarżenia. W praktyce często się jednak zdarza, że pouczenie, które z zasady powinno być prawidłowe, nie jest wolne od wad lub jest całkowicie pominięte.

Elementy pouczenia

Stosownie do art. 107 § 1 pkt 7 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, decyzja powinna zawierać wyjaśnienie:

- czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz

- o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach jego zrzeczenia się.

Ponadto, w świetle art. 107 § 1 pkt 9 powołanej ustawy, gdy istnieje możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego, sprzeciwu od decyzji lub skargi do sądu administracyjnego – w rozstrzygnięciu organu zawrzeć należy również informację o:

- dopuszczalności wniesienia tych środków prawnych oraz

- wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także

- możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Wskazane wymogi, odnoszące się do treści pouczenia, zostały zmodyfikowane przez ustawodawcę ustawą z 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw i w powołanym kształcie obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 roku. Co jednak istotne, jak stanowi art. 16 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym. W rezultacie może się okazać, że w rozstrzygnięciu organu nie pojawi się pouczenie odnośnie prawa do zrzeczenia się odwołania i jego skutkach, szczegółowe podpowiedzi dotyczące opłat lub wpisu oraz zwolnienia od kosztów sądowych, czy też prawa pomocy, jeżeli postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed 1 czerwca 2017 roku.

Przykład:

Decyzją z 16 października 2017 roku wojewoda utrzymał w mocy decyzję starosty zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W jej treści nie została zawarta informacja o wysokości wpisu od skargi do sądu administracyjnego oraz o możliwości ubiegania się o zwolnienie od kosztów albo przyznania prawa pomocy dla stron. Pouczenie należy uznać jednak za prawidłowe, pomimo braku tych elementów, gdyż postępowanie zostało wszczęte 1 grudnia 2016 roku i nie zakończyło się do 1 czerwca 2017 roku, kiedy weszła w życie ustawa nowelizująca Kodeks postępowania administracyjnego.

Uzupełnienie lub sprostowanie decyzji

Jak stanowi art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego, strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W tym samym terminie organ może ją również uzupełnić lub sprostować z urzędu (nie jest zatem do tego zobligowany – tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lipca 2017 roku, sygn. akt: II OSK 2260/16). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w drodze postanowienia. Jest to o tyle istotne, że w przypadku jego wydania, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia ogłoszenia lub doręczenia tego postanowienia.

Skutki błędnego pouczenia

Niejednokrotnie zdarza się, że pouczenie zawarte w decyzji administracyjnej, jest wadliwe. Dlatego ustawodawca przyjął w art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała . Nie każde błędne pouczenie zostanie zatem objęte dyspozycją wskazanego przepisu, lecz tylko takie, które dotyczy opisanych w nim elementów przy jednoczesnym zastosowaniu się do podanej w nim w sposób niepoprawny ścieżki postępowania.

W judykaturze podkreśla się, że w sytuacji wadliwego pouczenia, organ albo sąd, do którego wpłynął spóźniony środek prawny, powinien pouczyć stronę o prawie do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu. Obowiązek taki wynika w szczególności z treści zasad zawartych w art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (tak: Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z 9 grudnia 2016 roku, sygn. akt: II OSK 702/15). Błędne, czy też zbyt późno przekazane informacje dotyczące właściwego środka zaskarżenia w żaden sposób nie wpływają na bieg ustawowego terminu i nie zawieszają jego biegu (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2016 roku, sygn. akt: II FSK 2125/14).

Wadliwe pouczenie o skardze

Okazuje się, że błędne pouczenia nie są sytuacją wyjątkową, zwłaszcza wobec zmieniającego się stanu prawnego. Szczególnie wyraźnie jest to widoczne na tle ostatniej nowelizacji, dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 1 czerwca 2017 roku. Wprowadziła ona do ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 64a-64e, dotyczący sprzeciwu od decyzji. Obecnie, w przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, stronie nie przysługuje już skarga, ale sprzeciw od decyzji.

W praktyce liczne decyzje kasacyjne organów administracji wydawane po 1 czerwca 2017 roku w swojej treści nadal zawierają pouczenie nie o sprzeciwie, ale o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uprawnione podmioty w zaufaniu do ich prawidłowości, często nie posiadając stosownej wiedzy w tym zakresie, wnoszą zatem skargi, zamiast sprzeciwy od decyzji. Istotne jest jednak zwrócenie uwagi, że pierwszy ze środków wnosi się w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji, zaś drugi – w terminie 14 dni. W przypadku przekroczenia wskazanego terminu właściwego dla sprzeciwu od decyzji, istnieje ryzyko, że taki środek zostanie odrzucony w oparciu o art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64b § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pomimo zastosowania się przez stronę do pouczenia organu.

Przywrócenie terminu

Jak wskazuje dotychczasowe orzecznictwo sądowe, opisane sytuacje mają miejsce bardzo często (zob. m.in. postanowienie: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 października 2017 roku, sygn. akt: II SA/Gd 614/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 13 września 2017 roku, sygn. akt: II SA/Lu 778/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 września 2017 roku, sygn. akt: II SA/Ol 639/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 sierpnia 2017 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 2026/17). Tak jak wcześniej wspomniano, w przypadku ich wystąpienia strona będzie jednak miała możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Będzie to zasadne zwłaszcza wtedy, gdy strona nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika dysponującego stosowną wiedzą w tym zakresie.

Powyższe zatem dowodzi, że ochrona wynikająca z art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wpłynie na wstrzymanie ustawowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Strona, korzystając z właściwych środków prawnych, m.in. wniosku o przywrócenie terminu będzie miała jednak możliwość uniknięcia negatywnych konsekwencji błędnego pouczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2016 roku, sygn. akt: II FSK 2124/14).

Przykład:

Decyzja organu z 28 sierpnia 2017 roku uchylająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania została doręczona Janowi Kowalskiemu 1 września 2017 roku. Zawierała ona w swojej treści pouczenia o możliwości wniesienia skargi do wskazanego w niej wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 30 dni. Jan Kowalski zastosował się do tego pouczenia wnosząc skargę 29 września 2017 roku.

Istnieje ryzyko odrzucenia wskazanego środka, gdyż Jan Kowalski powinien wnieść sprzeciw od decyzji w terminie 14 dni, tj. najpóźniej 15 września 2017 roku. W przypadku odrzucenia sprzeciwu, Pan Jan Kowalski będzie jednak mógł skorzystać z możliwości przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu od decyzji.

Pouczenie nie tylko w decyzji

Organ jest zobligowany do stosowania pouczeń nie tylko w decyzji, ale i w innych przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w odniesieniu do:

- niezałatwienia sprawy w terminie i w związku z tym o prawie do złożenia ponaglenia,

- doręczeń – o możliwości pozostawienia pisma w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie, a także sposobu odbioru pism drogą elektroniczną, warunku podania adresu elektronicznego w żądaniu doręczania pism środkami komunikacji elektronicznej i rezygnacji z doręczania pism w ten sposób,

- wskazania, kto może być pełnomocnikiem,

- pozostawienia pisma bez rozpoznania w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych,

- zasad prowadzenia mediacji w zawiadomieniu, które dotyczy możliwości jej przeprowadzenia,

- uznania podania za wycofane, w przypadku braku zwrócenia się o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie 3 lat od jego zawieszenia na wniosek strony,

- trybu i skutków zawarcia ugody,

- możliwości wniesienia zażalenia lub dalszych środków zaskarżenia w przypadku postanowienia, a także tzw. milczącego załatwienia sprawy.

Komentarz eksperta

Katarzyna Marczuk-Pieńkowska, adwokat w Kancelarii Szymańczyk Roman Deresz Karpiński Adwokaci sp. p.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że ochrona przewidziana w art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dość szeroka, ale nie ma jednak charakteru absolutnego. Błędna informacja, a nawet brak pouczenia co do prawa, trybu, terminu i sposobu złożenia przysługujących środków zaskarżenia nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może stronie dawać żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Mylne informacje lub brak informacji co do sposobu wniesienia środków prawnych nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna w ogóle biegu. Wspomniany przepis daje bowiem gwarancję uchylenia się od skutków uchybienia terminu, stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu, np. wniosek o przywrócenie terminu do dokonania danej czynności (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lutego 2017 roku, sygn. akt: II OSK 1363/15).