Jak rada podejmuje uchwały

Po przeprowadzeniu dyskusji na posiedzeniu rady losy projektu uchwały mogą być różne. Radni mogą zadecydować, że nie nadaje się on jeszcze do przegłosowania. Wtedy projekt wraca do komisji w celu np. zasięgnięcia dodatkowych opinii ekspertów. Mogą oni też postanowić, że chcą więcej czasu na spokojną analizę projektowanych rozwiązań. Następuje wówczas przesunięcie terminu głosownia.

Gdy jednak, w ocenie radnych, przedłożony pod obrady projekt uchwały w całości nie zasługuje na zaakceptowanie, rada podejmuje uchwałę o jego odrzuceniu. W przypadku zaś gdy według radnych nie zachodzi żadna ze wskazanych okoliczności, przedłożony projekt poddawany jest głosowaniu.

Reguły głosowania

Wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia podejmowane przez radę gminy mające formę uchwały, zapadają na zasadach określonych w art. 14 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej usg). Odstępstwa od tych wymogów mogą wynikać wyłącznie z innych ustaw. Statut nie może przewidywać wyjątków od reguł ustalonych w art. 14 usg (wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2016 r., sygn akt III SA/Wr 1280/15). Co więcej, przestrzeganie wszystkich zasad wynikających z tego przepisu jest warunkiem ważności podjętej uchwały. Wśród tych reguł wymienić należy: wymóg istnienia określonego kworum, zasada głosowania jawnego oraz podejmowania rozstrzygnięć zwykłą większością głosów.

Mianem kworum określa się liczbę członków danego organu (tu: rady gminy), których obecność umożliwia podjęcie uchwały. Nie jest to natomiast liczba osób, które muszą uczestniczyć w akcie głosowania (tzn. głosować). Stąd liczba radnych obecnych w trakcie głosowania i liczba oddanych głosów nie muszą się pokrywać (wyrok NSA z 21 listopada 2006 r., sygn akt II GSK 194/06). Nieuczestniczenie w akcie głosowania nie może jednak być kwalifikowane jako głos wstrzymujący się. Nie wzięcie udziału w tej procedurze oznacza, że w ogóle nie oddaje się głosu.

Do przypadków rezygnacji z aktu głosowania (oznaczającego nieoddanie głosu) należy także sytuacja, w której radny nie otrzymał karty do głosowania, gdyż oświadczył, że nie bierze w nim udziału. Należy podkreślić, że uczestnictwo w tej procedurze nie jest obowiązkiem a prawem radnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 stycznia 2015 r., sygn akt III SA/Wr 3/15).

Decyduje liczba mieszkańców

Ustawowy skład rady gminy określa art. 17 usg. Liczba radnych uzależniona jest liczby mieszkańców danej gminy. I co ważne, zawsze jest to cyfra nieparzysta. Oznacza to, że wymóg ten jest spełniony, gdy w trakcie głosowania na sali są radni w liczbie przekraczającej arytmetyczną połowę ustawowego składu rady.

Przykład

Rada miasta liczy 21 radnych. Wszyscy stawili się na obrady i podpisali listę obecności. W trakcie przerwy wyszło 11 radnych. Nie wrócili oni na głosowanie. Rada nie ma zatem zdolności uchwałodawczej. Brak jest wymaganego kworum, gdyż na obradach zostało 10 radnych a kworum liczy 11. W tym przypadku ważna jest faktyczna liczba radnych na sali w trakcie głosowania a nie w momencie podpisywania listy. W razie wątpliwości przewodniczący powinien nakazać sprawdzenie obecności tuż przed głosowaniem. Niezachowanie wymaganego ustawowo kworum przy przyjmowaniu uchwały jest rażącym naruszeniem prawa, które stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały.

Określenie w art. 14 usg, że chodzi o ustawowy skład rady, oznacza, że nie mają znaczenie zdarzenia, które powodują zmniejszenie się faktycznej liczby radnych. Może to być spowodowane np. wygaśnięciem mandatu.

Zasada jawności określona została w art. 11b usg, zgodnie z którym działalność organów gminy jest jawna. Jej ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Transparentność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

Jawnością tą objęte jest także prawo obywateli do uzyskiwania informacji o stanowisku, jakie poszczególni radni zajmowali w głosowaniach w istotnych dla mieszkańców gminy kwestiach. Tylko bowiem w takim przypadku można mówić o pełnej realizacji zasady jawności działalności organów władzy publicznej (wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1188/15).

Wyjątki tylko z ustawy

Jak podkreślił NSA w wyroku z 12 marca 2013 r. (sygn. akt I OSK 1997/12) regulacja art. 14 usg nakazująca podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym, zaś w innym trybie tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy tak stanowi, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem nie występują od niej żadne wyjątki.

Przykład

Rada gminy podjęła w głosowaniu tajnym uchwałę w sprawie liczby, rodzajów i składów osobowych stałych komisji. Wojewoda wniósł do sądu skargę na ten akt, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu wskazał, że rada gminy, podejmując kwestionowaną uchwałę, naruszyła bezwzględnie obowiązujący art. 14 usg, nakazujący przeprowadzenie głosowania jawnego. Zdaniem organu nadzoru powyższe uchybienie w sposobie głosowania powoduje wątpliwość, czy wynik głosowania przeprowadzonego zgodnie z ww. przepisu, byłby taki sam, czy jednak inny. Rada argumentowała, że przy głosowaniu nie doszło do istotnego naruszenia prawa gdyż można postawić tezę, że głosując w sposób jawny, także podjęto by uchwały o identycznej treści. Sąd uznał skargę za zasadną i stwierdził, że skoro wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia podejmowane przez radę gminy mają formę uchwały, to te (niezależnie od ich formy i treści) muszą zapadać w trybie i na zasadach określonych w art. 14 usg, chyba że istnieje przepis szczególny (i to rangi ustawowej), który stanowi inaczej. Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie istnieje zaś taki przepis szczególny, który umożliwiałby zastosowanie trybu tajnego głosowania. Poza tym w ocenie sądu naruszeniu zasady jawności głosowania nie można przypisać waloru nieistotnego naruszenia prawa, zwłaszcza że nie można domniemywać, czy głosowanie zgodne z prawem dałoby taki sam wynik (na podstawie wyroku WSA w Warszawie z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1188/15).

Głosowanie jawne odbywa się w sposób, który umożliwia pozostałym radnym (a także osobom trzecim, jeżeli są świadkami tego aktu) poznanie treści głosu. Przepisy usg w zasadzie nie narzucają sposobu głosowania. Powinna ona więc wynikać z postanowień statutu gminy lub z przyjętego zwyczaju. Może się to odbyć np. poprzez podniesienie ręki. Jedyny wyjątek zawarty jest w art. 28a ust. 5 i art. 28b ust. 4 u.s.g. w których wymaga się głosowania jawnego imiennego. Polega ono na wywoływaniu nazwisk radnych i odnotowywanie w protokole, czy radny oddał głos „za", „przeciw" czy też „wstrzymał się od głosu".

Identyfikacja głosujących

WSA w Warszawie w wyroku z 27 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 30/06) wyjaśnił, że głosowanie jawne imienne jest szczególną formę głosowania jawnego wymagającą jednoznacznej identyfikacji oddających głos radnych, przypisaną wyjątkowym, uregulowanym w usg przypadkom, które sprowadzają się do referendum w sprawie odwołania osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy. Dlatego, należy uznać, że rada gminy nie jest upoważniona do wprowadzenia w statucie generalnej reguły głosowania jawnego imiennego (por. też rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 1 października 2015 r., znak: PN-II.4131. 380. 20159).

Przepisy usg przewidują także przypadki, gdy konieczne jest głosowanie tajne. Dotyczy to m.in. wyboru przewodniczącego rady i jej wiceprzewodniczących. Wymóg przeprowadzenia tajnego głosowania mogą ponadto wprowadzać przepisy innych ustaw np. art. 160 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, który dotyczy wyboru ławników do sądów okręgowych oraz sądów rejonowych. W świetle tego przepisy WSA we Wrocławiu w wyroku z 4 marca 2016 r. (sygn. akt III SA/Wr 1280/15) wskazał, że wypowiedzi radnego przed głosowaniem dotyczące kandydatury na ławnika nie oznaczają naruszenia tajności głosowania.

Zwykła większość

Z art. 14 usg wynika, że zasadą jest podejmowanie uchwał zwykłą większością głosów, o ile przepis ustawy nie stanowi inaczej. Reguła ta oznacza, że za przyjęciem projektu uchwały musi być więcej radnych niż przeciw niemu. Dla wyniku pozostają natomiast bez znaczenia głosy radnych uprawnionych do głosowania, ale wstrzymujących się od głosu, jak również głosy nieważne.

Procedura przyjęcia projektu uchwały składa się z trzech etapów. Przewodniczący rady zadaje obecnym uprawnionym do głosowania radnym pytanie o to, kto spośród nich jest za przyjęciem uchwały. Następnie tym samym osobom zadaje pytanie o to, kto jest za odrzuceniem uchwały, czyli kto jest przeciw. Ostatnią częścią głosowania jest zapytanie radnych uprawnionych do głosowania o to, kto spośród nich wstrzymuje się od głosowania

Odrzucenie projektu w głosowaniu następuje wówczas, gdy głosy „przeciw" przeważają (o jeden głos lub więcej) nad głosami „za".

W praktyce uznaje się, że w razie remisowego wyniku rezultat głosowania nie został osiągnięty i głosowanie trzeba powtarzać, tak często aż się uzyska większość. Jest to błędny pogląd, gdyż równy podział głosów oznacza, że projekt uchwały nie uzyskał wymaganej, zwykłej większości głosów, a zatem nie został przyjęty (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 28 kwietnia 2015 r., znak: PN-II.4131.171.2015).

Jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt II SA/Lu 665/15) skutki prawne aktu głosowania są wiążące i nie mogą być dowolnie znoszone w całkowicie swobodny sposób poprzez reasumpcję głosowania, aż do osiągnięcia pożądanego z różnych względów rezultatu. Stąd jakakolwiek powtórka głosowania może być dopuszczalna tylko wyjątkowo i wyłącznie w razie stwierdzenia, że w jego trakcie miały miejsce oczywiste uchybienia i omyłki.

Surowsze wymogi

Przepisy usg przewidują dla niektórych spraw wymóg głosowania większością bezwzględną albo kwalifikowaną. Ta pierwsza oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem, przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą (uchwała TK z 20 września 1995 r., sygn. akt W 18/94). Gdy ustawowy skład rady liczy 15 radnych, większość bezwzględną stanowi 8 głosów oddanych za projektem uchwały.

Mianem większości kwalifikowanej obejmuje się konkretnie określoną większość przewyższającą większość bezwzględną (najczęściej 2/3 lub 3/4 głosów).

Głosowanie nad uchwałą rozpoczyna się od głosowania poprawek zgłoszonych do projektu przez radnych. Najpierw głosuje się poprawki, które są najdalej idące, tzn. takie, których przegłosowanie wyklucza inne poprawki. Po ich przegłosowaniu następuje ostateczne głosowanie nad projektem uchwały. Po zakończeniu tych czynności przewodniczący obrad lub przewodniczący komisji skrutacyjnej ogłaszają jego wyniki. Przyjęte projekty stają się uchwałami, natomiast projekty odrzucone przestają istnieć.

Pisaliśmy także:

„Kto może wnosić projekty uchwał"