Zobowiązania samorządów w instytucjach parabankowych: upadłość komunalna

Rz: Ministerstwo Finansów w odpowiedzi na interpelację poseł Marzeny Machałek podało, że na 30 września 2013 r. zadłużonych w parabankach było 16 jednostek samorządu terytorialnego.

Arkadiusz Babczuk:

Warto zwrócić uwagę, że ta informacja dotyczy stanu zadłużenia na określony dzień. Liczba jednostek samorządu terytorialnego korzystających z usług parabanków w ciągu ostatniego dziesięciolecia była zapewne zdecydowanie większa. Z informacji, jakie podała Portalowi Samorządowemu tylko jedna taka instytucja finansowa – Magellan – wynika, że z jej usług skorzystały już 73 jednostki samorządu terytorialnego. Warto też wskazać szacunki dr. Lesława Fijała, skarbnika Krakowa, który ocenia, że takich jednostek może być nawet 300.

Biorąc pod uwagę, że mamy w Polsce ponad 2800 samorządów, nie jest to jakaś porażająca liczba.

Tu jednak nie chodzi wyłącznie o liczbę, ale raczej o to, że jednostki samorządu terytorialnego, których kondycja finansowa pozostawia dużo do życzenia, próbują przetrwać, sięgając po coraz droższe źródła finansowania swojej działalności. Ustawodawca nie stworzył bowiem skutecznych mechanizmów wychodzenia z nadmiernego zadłużenia.

Istnieją mechanizmy, które mają ograniczać nadmierne zadłużanie się gmin, chociażby indywidualny wskaźnik zadłużenia.

Indywidualny wskaźnik jest niestety niedoskonały, cechuje się sporą podatnością na wpływ zdarzeń przypadkowych oraz celowe manipulacje. Niezależnie od tego żaden mechanizm prewencyjny nie może być w pełni skuteczny. Uważam zatem, że warto rozważyć wprowadzenie dodatkowego mechanizmu zabezpieczającego – instytucji upadłości komunalnej.

Instytucja ta funkcjonuje w Stanach Zjednoczonych Ameryki, a w Europie zna ją ustawodawstwo węgierskie. W dużym uproszczeniu mechanizm działa w ten sposób, że jeżeli samorząd jest wyjątkowo mocno zadłużony, nie jest w stanie regulować swoich zobowiązań, to wdrożone zostają procedury restrukturyzacyjne, obejmujące między innymi znaczną redukcję (umorzenie) zadłużenia takiej jednostki.

Czy taki mechanizm nie zachęcałby jednak do szerszego korzystania z kredytów i pożyczek? Władze lokalne miałyby przecież świadomość, że w przypadku krachu finansowego zobowiązania te zostaną umorzone...

To nie do końca tak jest. W momencie wprowadzenia instytucji upadłości komunalnej do porządku prawnego następuje ujawnienie ryzyka kredytowego. Instytucje finansowe miałyby bowiem świadomość, że mogłyby nie odzyskać środków pożyczonych jednostkom samorządu terytorialnego. Prawdopodobnie skończyłoby się to odcięciem od rynku finansowego tych jednostek samorządu terytorialnego, które znajdują się w bardzo trudnej sytuacji finansowej.

Warto jeszcze raz podkreślić, że w Polsce brak jasnej, czytelnej i klarownej formuły wychodzenia samorządów z kryzysów zadłużeniowych. Istnieje wprawdzie instytucja programu naprawczego, zmierza on jednak zawsze do całkowitej spłaty zadłużenia. Nie ma prostej odpowiedzi ustawodawcy, co uczynić, jeżeli samorząd tak naprawdę nie jest w stanie zobowiązań spłacić. Oznacza to, że ryzyko niewypłacalności samorządu w istocie nie obciąża kredytodawcy. Spłata zadłużenia ma się odbyć czy to kosztem interwencji rządu (pożyczka z budżetu państwa), czy to kosztem oszczędności uderzających w mieszkańców, we wspólnotę samorządową.

Skąd zatem ta niechęć do parabanków, skoro to nie te instytucje odpowiadają za nadmierne zadłużenie gmin czy powiatów...

Problemem związanym z szukaniem przez samorządy finansowania w parabankach jest często istotnie wyższy koszt tego finansowania w porównaniu z np. kredytem bankowym. Ten koszt bywa zakamuflowany w postaci kar, opłat sankcyjnych za niedotrzymanie warunków umownych, co w przypadku podmiotów korzystających z finansowania parabankowego, zazwyczaj samorządów, które są w trudnej sytuacji finansowej, wydaje się prawdopodobne. W gruncie rzeczy mamy zatem do czynienia z transferem środków publicznych do podmiotów, które można by nazwać quasi-lichwiarskimi, co może budzić wątpliwości.

Może zatem wójta (burmistrza czy prezydenta miasta), który zadłuża swoją gminę w instytucji parabankowej można by pociągnąć do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Zaciąganie zobowiązań w parabankach w mojej ocenie nie może być rozpatrywane w tym kontekście. Ustawa o finansach publicznych dopuszcza zaciąganie przez samorządy kredytów i pożyczek. Krąg potencjalnych pożyczkodawców nie został przez ustawodawcę w żaden sposób ograniczony. W konsekwencji, jeśli tylko zachowane zostały procedury wynikające m.in. z ustawy – Prawo zamówień publicznych dotyczące pozyskania finansowania, to nie można mówić o działaniu nielegalnym. Regionalne izby obrachunkowe mogą jedynie monitorować zjawisko, o którym rozmawiamy. Oczywiście zaciąganie wysoko oprocentowanych pożyczek w parabankach może budzić wątpliwości co do celowości czy gospodarności stosowania takich rozwiązań.

Mówił pan o upadłości komunalnej, jakie jeszcze mechanizmy prawne mogłyby powstrzymać zadłużanie się gmin w parabankach?

Mogę sobie wyobrazić wskazanie w ustawie o finansach publicznych podmiotów uprawnionych do udzielania kredytów i pożyczek samorządom, na przykład banków, wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Należałoby też pozostawić możliwość udzielania przez samorządy pożyczek wzajemnych, a także pożyczki z budżetu państwa.