Samorządy mają miesiąc na rozliczenie ubiegłorocznego budżetu

W tym samym terminie uchwały absolutoryjne są podejmowane przez rady gmin, powiatów i sejmiki województw. Kończy to procedurę rozliczania ubiegłorocznego budżetu. Ta zaś została unormowana w ustawie o finansach publicznych, a także w samorządowych ustawach ustrojowych: o samorządzie gminnym; o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie województwa (patrz podstawa prawna).

Zadanie dla komisji rewizyjnej

Zgodnie z art. 270 ust. 2 ustawy o finansach publicznych komisja rewizyjna organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa) rozpatruje sprawozdanie finansowe . Jest ono opracowywane przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, czyli wójta (w gminie) oraz zarząd (w powiecie i województwie).

Sprawozdanie to powinno zostać doręczone właściwej radzie (sejmikowi) do 31 maja 2015 r. Poza sprawozdaniem finansowym komisja rewizyjna rozpatruje także sprawozdanie z wykonania budżetu wraz z opinią regionalnej izby obrachunkowej na jego temat.Te dokumenty są podstawą do sformułowania przez komisję rewizyjną wniosku w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia wójtowi (zarządowi) absolutorium. Wniosek ten należy przedstawić radzie (sejmikowi) w terminie do 15 czerwca 2015 r.

– Wniosek w sprawie absolutorium przygotowany przez komisję rewizyjną musi zostać zaopiniowany przez właściwą regionalną izbę obrachunkową – przypomina Wojciech Tarnowski, prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie. W tym celu i z odpowiednim wyprzedzeniem komisja rewizyjna rady (np. gminy) powinna taki wniosek przesłać do izby, a z jego treści ma jednoznacznie wynikać, czy wnioskuje o udzielenie czy też o nieudzielenie absolutorium wójtowi (zarządowi).

Regionalne izby obrachunkowe wydają opinie o wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (JST) w sprawie absolutorium w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku (art. 19 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Taki zaopiniowany wniosek rozpatrywany jest następnie przez radę (sejmik). Natomiast samą uchwałę w sprawie absolutorium organ stanowiący JST podejmuje do 30 czerwca.

– Podstawą nieudzielenia absolutorium mogą być tylko wyraźnie wyartykułowane i zasadne zarzuty dotyczące wykonania budżetu – przypomina Wojciech Tarnowski, prezes RIO w Warszawie. Jego zdaniem nieudzielenie absolutorium z innych przyczyn jest istotnym naruszeniem prawa.

Ustalanie wyniku

Uchwałę absolutoryjną radni podejmują bezwzględną większością składu rady (sejmiku) w głosowaniu jawnym. Ustawa o samorządzie powiatowym stanowi, że odrzucenie uchwały o udzieleniu absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium. Taki sam przepis znalazł się w ustawie o samorządzie województwa (art. 19 ust. 3).

Regulacji takiej brak natomiast w ustawie o samorządzie gminnym. Zdaniem Kolegium Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy oznacza to, że w sytuacji, gdy za żadną możliwością – udzielić lub nie udzielić absolutorium – nie padnie wymagana bezwzględna większość głosów ustawowego składu rady gminy, mamy wynik głosowania w sprawie absolutorium nierozstrzygnięty i brak jest podstaw do przeprowadzenia kolejnych głosowań.

Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Przytoczyć można choćby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 31 stycznia 2006 r. (sygn. I SA/ Ke 592/05). WSA uznał w nim za dopuszczalne, by kwestia, czy absolutorium udzielono czy też nie, pozostała nierozstrzygnięta.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie przypomina, że podstawą nieudzielenia absolutorium mogą być wyłącznie wyraźnie wyartykułowane – czy to we wniosku komisji rewizyjnej, czy też w czasie sesji absolutoryjnej – zasadne zarzuty dotyczące wykonania budżetu przez wójta (zarząd) w ubiegłym roku budżetowym.

Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, a w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 1997 r. (sygn. FPS 8/96). NSA stwierdził w nim, że jeżeli według sprawozdania z wykonania budżetu (tzn. jego strony dochodowej i wydatkowej) wynika, że jego wykonanie odpowiada w całości budżetowi uchwalonemu, to brak podstaw do negatywnej oceny wykonania budżetu wyrażającej się w nieudzieleniu absolutorium.

Jednocześnie oznacza to, że rada (sejmik) nie może odmówić udzielenia wójtowi (zarządowi) absolutorium tylko z tego powodu, że negatywnie ocenia jego pracę na rzecz gminy.

Skutki nieudzielenia

Jak podkreśla Wojciech Lachiewicz z Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, podjęcie uchwały o udzieleniu lub odmowie udzielenia absolutorium wyklucza możliwość ponownego wypowiadania się przez radę (sejmik) w tej sprawie.

– Przyjęta ocena uzyskuje charakter oceny prawomocnej i niewzruszalnej. Dlatego niedopuszczalne jest podjęcie nowej uchwały dotyczącej absolutorium, uchylającej poprzednią - uważa Wojciech Lachiewicz. Jego zdaniem, takie działaniestanowić będzie rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności kolejnej uchwały absolutoryjnej przez organ nadzoru.

Następstwem odmowy udzielenia absolutorium jest uruchomienie procedur zmierzających do odwołania organu wykonawczego gminy, powiatu lub województwa.

Jak wyjaśnia prof. dr hab. Czesław Martysz z Uniwersytetu Śląskiego, jeśli rada powiatu nie udzieli zarządowi absolutorium, jest to równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu w całości. Taki sam skutek ma nieudzielenie absolutorium zarządowi województwa.

W gminach wszczyna się zaś procedurę zmierzającą do przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Organ wykonawczy gminy pochodzi bowiem z wyborów powszechnych i radni nie mogą go odwołać. Muszą to zrobić mieszkańcy.

Odwołanie zarządu powiatu lub województwa następuje większością 3/5 ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym.

Rada gminy uchwałę w sprawie referendum podejmuje zaś bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym.

Referendum nie przeprowadza się, jeżeli absolutorium nie udzielono wójtowi w ciągu dziewięciu miesięcy po wyborach i na dziewięć miesięcy przed końcem kadencji.

Oznacza to, że w tym roku w przypadku nieudzielenia absolutorium wójtowi referendum nie zostanie przeprowadzone, gdyż od ostatnich wyborów samorządowych, które odbyły się 16 listopada 2014 r., termin dziewięciu miesięcy jeszcze nie upłynął.

Nieudzielenie wójtowi absolutorium może też być przyczyną obniżenia jego wynagrodzenia przez radę. Jak bowiem wynika z przepisów o pracownikach samorządowych, wynagrodzenie wójta ustala rada gminy w drodze uchwały. Jednak decydując się na podjęcie takiej uchwały, radni powinni pamiętać, aby w sposób rzetelny ją uzasadnić. Potwierdza to chociażby wyrok WSA w Szczecinie z 31 stycznia 2013 r. (sygn. II SA/Sz 1131/12). Stwierdzono w nim, że aby ocenić zgodność z prawem takiej uchwały, sąd musi poznać motywy, jakimi kierowała się rada, obniżając wynagrodzenie burmistrza. Zarówno brak uzasadnienia takiej uchwały, jak i jego lakoniczność uniemożliwia badanie jej legalności. W konsekwencji skutkuje to tym, że uchwała jest nieważna.

Najczęstsze pomyłki

W 2014 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie uchyliła pięć uchwał absolutoryjnych odmawiających organowi wykonawczemu skwitowania z wykonania budżetu za 2013 r. Pokazują one, jakie błędy najczęściej popełniają rady, podejmując tej treści uchwały.

Przykładowo radni gminy Kowal odmówili udzielenia absolutorium wójtowi bez przeprowadzenia na sesji dyskusji o sprawozdaniu z wykonania budżetu oraz o sprawozdaniu finansowym.

– Rozpatrywanie sprawozdań jest czynnością faktyczną i powinna jej towarzyszyć dyskusja – przypomina Jan Rudowski, członek Kolegium RIO w Warszawie.

Tymczasem RIO ustaliła, że absolutorium nie zostało udzielone, ponieważ wójt nie zrealizował kilku inwestycji drogowych. Zdaniem Jana Rudowskiego oznacza to, że uchwała została podjęta z innych powodów niż rozpatrzenie sprawozdania wójta z wykonania budżetu za 2013 r.

Inaczej było w Radzyminie. Tam radni, głosując nad uchwałą w sprawie udzielenia absolutorium, otrzymali pięć głosów za, 13 przeciw, przy trzech osobach wstrzymujących się. W konsekwencji uznali, że burmistrzowi Radzymina absolutorium nie zostało udzielone. – Taki wynik głosowania nie oznacza jednak, że organowi wykonawczemu gminy absolutorium z wykonania budżetu nie udzielono – wskazuje Jan Rudowski.

Jego zdaniem oznacza to jedynie, że taka uchwała nie zapadła. W ustawie o samorządzie gminnym nie ma bowiem przepisu mówiącego, że odrzucenie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium oznacza przyjęcie uchwały przeciwnej treści.

Absolutorium nie uzyskał także wójt gminy Załuski. W tym wypadku jednak radni naruszyli prawo, co potwierdziła Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie.

– Wykonanie budżetu zostało ocenione negatywnie, ponieważ dochody budżetowe zostały zrealizowane w 101,17 proc., a wydatki w 91,98 proc. w stosunku do limitów zapisanych w budżecie na 2013 r. Limity te nie mogą być jednak absolutyzowane ani traktowane jako cel sam w sobie. W konsekwencji uznaliśmy, że uchwała nie opiera się na uzasadnionych przesłankach – tłumaczy Wojciech Tarnowski, prezes RIO w Warszawie.

Uchylona została także uchwała w sprawie udzielenia absolutorium zarządowi Związku Gmin Ziemi Makowskiej, którą radni przyjęli po 30 czerwca, a więc już po upływie ustawowego terminu.

Jak prawidłowo ocenić wykonanie budżetu