Jerzy Stępień: Polityka panuje w Polsce nad prawem. Rząd nie może mieszać się do wyborów

Reforma samorządowa była reklamowana jako najbardziej udana reforma ustrojowa, a tymczasem ostatnie lata to ostra kompromitacja władz samorządowych. Myślę o stanowiskach w spółkach miejskich, którymi samorządowcy się wymieniali, o kupowaniu dyplomów w Collegium Humanum. Co się stało, że to się tak zepsuło?

Samorząd od początku miał pewne mankamenty z uwagi na niezrozumienie jego istoty. Posłowie Sejmu kontraktowego, nie pozwolili nam, twórcom reformy samorządowej, wprowadzić wszystkich rozwiązań, które opracowaliśmy w Senacie. Przez lata jakoś to działało, choć coraz bardziej się psuło. Już dziesięć lat temu w wywiadzie dla „Gazety Wyborczej” powiedziałem, że samorząd nam się rozchwiał. Symptomem tego rozchwiania są historie związane z prezydentem Wrocławia Jackiem Sutrykiem, z Collegium Humanum itd. Michał Kulesza, główny architekt reformy samorządowej, który zmarł w 2013 roku, mówił, że radni samorządowi przypominają tych bezradnych, z czasów rad narodowych w PRL.

Dlaczego tak się stało?

Dlatego, że w 2001 roku wprowadzono zasadniczą zmianę w ustroju samorządów, czyli wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w wyborach bezpośrednich. Przy czym nie wprowadzono tej zmiany poprzez nowelizację ustawy o samorządzie terytorialnym, tylko włożono ją do kodeksu wyborczego. Samorząd polski przestał być takim klasycznym europejskim samorządem, ponieważ ma dwie głowy – jedną jest rada, wybierana w wyborach powszechnych, w okręgach najczęściej jednomandatowych, szczególnie w tych mniejszych miejscowościach, a drugą prezydent, który jest kompletnie niezależny i również wybierany w wyborach powszechnych. To oznacza, że prezydent nie jest na co dzień kontrolowany, co najwyżej pod koniec kadencji. Rada, która miała nadzorować prezydenta, została zmarginalizowana, bo nie ma dostępu do informacji, które są w całości w ręku wójta, burmistrza, prezydenta. Zatem na poziomie gminy mamy ustrój hybrydowy. Dochodzi do takich sytuacji jak w Lubinie, którego prezydent od 2002 roku tylko sporadycznie brał udział w posiedzeniu rady. Spotkałem go niedawno na jakimś kongresie i spytałem: „Nadal pan nie chodzi na posiedzenia rady”?

Czytaj więcej

Plus Minus

Barbara Piwnik: Sędziowie robią krok w stronę władzy politycznej

Jeżeli sędziowie należący do określonych stowarzyszeń przygotowują projekty ustaw, to robią krok w kierunku władzy politycznej. Bo jeżeli angażują się w napisanie projektu ustawy, to naturalną konsekwencją jest później poszukiwanie zwolenników dla proponowanych regulacji. I szuka się ich w Sejmie i Senacie. To nie jest właściwe działanie dla sędziego - mówi Barbara Piwnik, sędzia w stanie spoczynku.

Co on na to?

Odpowiedział: „A po co”? Problem polega na tym, że to wójt, burmistrz, prezydent reprezentuje gminę na zewnątrz, dlatego utożsamia się samorząd właśnie z nim. Dodam, że jak się rozmawia z prezydentami dużych miast, to oni nawet te okrojone uprawnienia radnych uważają za zbyt duże. Rzadko się też spotyka prezydenta, który mówiłby dobrze o radzie, chyba że jest ona całkowicie mu podporządkowana. Na dodatek Sejm ciągle ogranicza rolę rad. Ostatnio wprowadzono przepis, że gdy burmistrz lub prezydent zostaje posłem, to w okresie przejściowym gminą kieruje jego pierwszy zastępca. Ustawodawca zapomniał, że w niektórych gminach nie ma żadnego zastępcy. Poza tym taki zastępca nie ma żadnego mandatu, bo nie był wybrany przez mieszkańców tylko został zatrudniony przez owego prezydenta lub burmistrza. To są kuriozalne historie. A efekty są takie, jakie widzimy – bardzo wielu prezydentów miast zajmuje się polityką ogólnopolską albo zasiadaniem w różnych radach nadzorczych, a normalną robotę odwalają za nich zastępcy.

Czy ograniczenie kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów do dwóch może coś poprawić w samorządach?

Moim zdaniem nie. Po pierwsze to ograniczenie jest wątpliwe konstytucyjnie, a po drugie nadal nie będzie kontroli nad organem wykonawczym w okresie kadencji. Niedawno rozmawiałem z pewną radną, która żaliła się, że w czasach sprzed bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów radni wspólnie z wójtem zastanawiali się, jaki powinien być budżet, na co przeznaczyć środki. Dzisiaj – mówiła – już się z nami wójt w ogóle nie liczy. Wie, że jeśli nie uchwalimy budżetu, to zrobi to Regionalna Izba Obrachunkowa. Radni kompletnie nie mają nic do gadania i w związku z tym wielu wartościowych ludzi nie chce kandydować do samorządów. Kandydują ci, określani skrótem BMW – bierni, mierni, ale wierni. Zadowolą się dietami, ale niczego nie wnoszą do społeczności lokalnej. Zdarzają się też konflikty między radą a prezydentem miasta. Przykładem jest rada Białegostoku, która w poprzedniej kadencji walczyła z prezydentem, ale ponieważ nie mogła go ani odwołać, ani usadzić w inny sposób, to stale obniżała mu wynagrodzenie. Cała kadencja upłynęła im na takich wzajemnych walkach.

Skoro problem został zdiagnozowany, to dlaczego nie podjęto działań naprawczych?

Są różne lobby, którym zależy na utrzymaniu status quo. Weźmy Związek Miast Polskich, który zrzesza mniej więcej jedną czwartą, może jedną trzecią miast w Polsce, ale jest bardzo wpływowy. Dba przede wszystkim o interesy swoich członków i potrafi robić dobre wrażenie na wyborcach, np. realizując atrakcyjne inwestycje, typu baseny lub stadiony, które nigdy nie zostaną wypełnione publicznością. I tak mamią ludzi rzekomymi osiągnięciami, a w rzeczywistości marnotrawią pieniądze unijne.

Jeszcze niedawno się pocieszaliśmy, że nawet jeżeli władze centralne są rozchwiane, instytucje podważane, a niektóre wysadzone w powietrze, to przynajmniej samorząd jest porządny i cieszy się zaufaniem wyborców.

Generalnie na tle innych władz samorząd wygląda lepiej. Poziom zaufania do władz lokalnych jest dość wysoki. Rzecz w tym, że mieszkańcy nie wiedzą, jaki jest jego rzeczywisty stan. Dopiero przy okazji takich skandali, jak we Wrocławiu, ludzie się dowiadują czegoś o działalności samorządu.

Czytaj więcej

Polityka

Podcast „Rzecz w tym”: Wybory w cieniu sporu o Sąd Najwyższy

Jedynym rozwiązaniem pata wokół ważności wyborów prezydenckich będzie warunkowe uznawanie decyzji Izby Kontroli Nadzwyczajnej przez PKW, bez rozstrzygania o statusie Izby - uważa gość podcastu „Rzecz w Tym” Tomasz Pietryga, zastępca redaktora naczelnego „Rzeczpospolitej”.

Samorząd nam się wynaturzył. Innej instytucji ustrojowej, czyli Trybunału Konstytucyjnego, praktycznie nie mamy. Co się dzieje z filarami naszej demokracji?

Rzeczywiście nie mamy Trybunału Konstytucyjnego. Nawet Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do jednego z orzeczeń stwierdził, że Trybunał jest trwale zainfekowany brakiem praworządności. Dla mnie osobiście to jest wielka tragedia. No ale w 2015 roku rządzące PiS uznało, że trzeba ograniczyć i zmarginalizować Trybunał Konstytucyjny po to, żeby oni mogli wprowadzać jakieś tam swoje rozwiązania. Wybrali trzech sędziów tzw. dublerów, którzy w ogóle nie powinni w Trybunale zasiadać. A jest taka teza, z którą się zgadzam, że właściwie wszyscy sędziowie TK po 2015 roku byli wybierani z jakąś wadą.

Dlaczego?

Dlatego że od momentu wybrania dublerów Trybunał liczył 18 osób, a powinien 15. I tak jest po dziś dzień. Właściwie tylko dwie osoby zostały wybrane bez wady – Julia Przyłębska i Piotr Pszczółkowski. Tylko w momencie ich wyboru było w Trybunale 15 osób, czyli tyle, ile przewiduje konstytucja.

Ta trójka wybrana przez poprzedni Sejm nie została przez prezydenta zaprzysiężona.

No nie została zaprzysiężona, ale prawdę mówiąc, prezydent przy wyborze sędziów Trybunału Konstytucyjnego nie ma kreatywnej roli do odegrania. Miał tylko przyjąć ślubowanie.

I tego nie zrobił.

I dlatego ich kadencja się nie rozpoczęła, ale oni już byli sędziami Trybunału. Zostali wybrani przez Sejm. Przed prezydentem mieli tylko złożyć uroczyste ślubowanie, ale równie dobrze to ślubowanie mogłoby być złożone na przykład w formie pisemnej. Na dodatek orzecznictwo Trybunału po 2015 roku jest mocno kontrowersyjne. Zdarzały się postanowienia, które nie mają podstawy prawnej, np. postanowienie zabezpieczające, które miało uniemożliwić powołanie komisji śledczej. W ten sposób Trybunał po prostu popełnił samobójstwo. Sam się zdelegitymizował zarówno od strony formalnej, jak i od strony merytorycznej.

Czyli słusznie Ministerstwo Finansów uznało, że nie przeznaczy w budżecie pieniędzy na pensje dla sędziów TK?

Nie chcę się w tej sprawie wypowiadać, ale rozumiem, że to jest jakiś sposób nacisku. Chociaż, prawdę mówiąc,wolałbym, żeby Sejm po prostu odwołał tych sędziów, przynajmniej tych dublerów. Ich obecność tylko psuje orzecznictwo. Uczestnicząc w wydawaniu wyroków, choć nie są do tego uprawnieni, od razu dają sygnał, że to nie są wyroki Trybunału Konstytucyjnego. To jest po prostu tragiczne.

Czy jeszcze kiedykolwiek będziemy mieli Trybunał Konstytucyjny uznawany przez całą klasę polityczną?

Współczesne państwo demokratyczne nie może się obyć bez sądownictwa konstytucyjnego. Niezależnie od tego, w jakiej formie ono występuje, to jednak w każdym państwie demokratycznym sąd konstytucyjny funkcjonuje. Najwcześniej zrozumieli to Amerykanie, Europa długo szukała innych rozwiązań, ale wypadki z II wojny światowej wszystkich przekonały, że musi być sądownictwo konstytucyjne, patrzące władzy na ręce. Bo jeśli takiego niezależnego organu nie ma, to siłą rzeczy nie ma kto bronić konstytucji. Czyli w gruncie rzeczy nie mamy wtedy do czynienia z systemem konstytucyjnym. Wydawało nam się, że w Polsce zrozumieliśmy te zasady. No ale okazuje się, że nie do wszystkich to dotarło. Mam nadzieję, że po wyborach prezydenckich zacznie się jakieś porządkowanie Trybunału Konstytucyjnego.

Jak uczynić przyszły Trybunał niezależnym i uznawanym przez wszystkich?

Można odebrać politykom panowanie nad składem Trybunału. Nawet jeżeli wybór sędziów Trybunału musi pozostać w rękach Sejmu, co jest zapisane w konstytucji, to kandydatów powinny wskazywać środowiska sędziowskie, prokuratorskie, a także uniwersytety. W ten sposób łatwiej byłoby wprowadzić do Trybunału ludzi niezależnych od polityki. Może to być istotny krok w kierunku uwiarygodnienia Trybunału Konstytucyjnego.

W sytuacji gdy środowisko sędziowskie podzieliło się na neosędziów i paleosędziów, którzy wzajemnie się nie uznają, a nawet nienawidzą?

Ale to w nieskończoność nie będzie trwało. Zresztą środowisko samo się nie podzieliło, tylko zostało podzielone przez wprowadzenie określonego modelu karier. W ostatnich latach było mnóstwo skandalicznych awansów w sądownictwie. Obniżył się też poziom uzasadnień Trybunału Konstytucyjnego. Więc to wszystko jest naprawdę bardzo niebezpieczne. Ale wydaje mi się, że akurat w sądownictwie, jeśli wejdą odpowiednie procedury weryfikacji merytorycznych umiejętności sędziów oraz odpowiednia kontrola drogi awansu, sytuacja zostanie uporządkowana i uspokojona. Kto jest dobrym sędzią wszyscy wiedzą, a kto jest złym też wszyscy wiedzą.

No ale tak na oko zrobić się tego nie da.

Dlatego musi być weryfikacja przebiegająca różnie w stosunku do różnych grup sędziów. Wydaje mi się, że starzy sędziowie się z tym pogodzili.

To nie oni będą weryfikowani, tylko ci nowi. A oni chyba się z tym nie pogodzili.

Będą musieli się pogodzić, bo nie ma innego wyjścia. Jednak Krajowa Rada Sądownictwa kreowała nam sędziów z wadą, bo sama nie jest organem konstytucyjnym. Jej zadaniem jest stanie na straży niezawisłości sędziów, niezależności sądownictwa i trójpodziału władzy. Trudno sobie wyobrazić, żeby na straży niezawisłości i niezależności od polityków stała rada, w której znajdują się nominaci polityków. To jest sprzeczność sama w sobie. Nie mam wątpliwości, że KRS jest organem niekonstytucyjnym. Wynika to także z orzeczeń sądowych oraz z uchwały Sejmu z 6 marca 2024 roku. Rzecz w tym, że posłom zabrakło konsekwencji, bo za stwierdzeniem niekonstytucyjności KRS powinno pójść odwołanie jej członków. A tego nie zrobiono.

Dlaczego?

Były pewne wątpliwości, czy to jest konieczne. Ale widzimy, że członkowie KRS po prostu siedzą i nic nie robią. Tych ludzi trzeba jak najszybciej odwołać ze stanowisk. I to może zrobić tylko Sejm. Unikanie tego odwołania to był podstawowy błąd Sejmu po 6 marca.

Może chodzi o to, że członkowie KRS zostali powołani na podstawie ustawy, a uchwała to akt niższej rangi.

Zgoda, ale wybór KRS był sprzeczny z konstytucją, Sejm zatem powinien powrócić do stanu zgodnego z konstytucją.

Czytaj więcej

Komentarze

Artur Bartkiewicz: A może o ważności wyborów prezydenckich zdecyduje Szymon Marciniak?

W polskiej polityce coraz bardziej zbliżamy się do momentu, gdy cała Polska będzie szukać kogoś, kto może orzec o ważności wyborów.

Do poprzedniej KRS też były zarzuty, np. że jej członkowie dbali głównie o swoich kolegów.

Widzieliśmy w Trybunale, że KRS stała się w pewnym momencie swego rodzaju związkiem zawodowym sędziów, którzy dbali głównie o awanse i o pensje. Rzadko się zdarzały w Trybunale sprawy, które dotykały właśnie konstytucyjnych problemów, jak trójpodział władzy, niezależność sądów itd. A teraz mamy to, co mamy. Nie tylko w sądach, ale i prokuraturze, która również wymaga zmiany. Na szczęście ponieważ nie została wprowadzona do konstytucji, to mamy jeszcze możliwość odpowiednio ją ukształtować.

Panie sędzio, czy my mamy jeszcze władzę sądowniczą w rozumieniu trójpodziału władzy?

W takim szerokim odbiorze społecznym – nie. Po 1989 roku łudziliśmy się, że stworzymy system typu zachodniego, w którym politycy będą szanowali konstytucję, a prawo będzie nadrzędne nad polityką. Okazuje się, że to było naiwne myślenie i to polityka panuje nad prawem. Mało tego, nie jesteśmy w stanie w obrębie instytucji prawnych rozwiązywać problemów, tylko czekamy na ruch polityków. Gdybyśmy nie byli w strukturach Unii Europejskiej, w której obowiązuje paradygmat nadrzędności prawa nad polityką, gdybyśmy nie mieli Trybunałów w Strasburgu i Luksemburgu, to po prostu bylibyśmy kompletnie bezradni. I w gruncie rzeczy byłoby tak jak w czasach PRL. A my nie chcemy tamtej rzeczywistości. Zaraz na początku transformacji został popełniony pewien zasadniczy błąd, który polegał na tym, że szukaliśmy wzorców w okresie międzywojennym, zamiast kreować nową rzeczywistość.

Co w tym złego?

Zakonserwowaliśmy sądownictwo w takim kształcie, w jakim zostało stworzone w 1928 roku. Mam tu na myśli ustawę o ustroju Sądu powszechnego. Nie przyjęliśmy do wiadomości, że to była ustawa uchwalona dwa lata po zamachu majowym Józefa Piłsudskiego. Ta struktura sądownictwa sprowadzała sędziego do roli urzędnika, który pracowicie wspina się po szczeblach kariery. Było to wygodne dla polityków tamtego czasu, którzy chcieli podporządkować sobie sądownictwo i to zrobili. Po 1989 roku uznaliśmy, że wystarczy do tego modelu dokleić Krajową Radę Sądownictwa, która będzie dbała o dobór kadr. I ona dbała o ten dobór kadr, tylko że robiła to w ramach systemu odziedziczonego po państwie autorytarnym. Na dodatek rozbudowaliśmy strukturę sądownictwa, dodaliśmy sądy apelacyjne i stworzyliśmy kolejne okazje do ubiegania się o awans. Młodzi sędziowie wchodzą do zawodu, nie mając żadnego doświadczenia. Sam zostałem asesorem sądowym w wieku 25 lat. I oni od razu są wikłani w system awansowy. W ten sposób wykreowaliśmy i utrwaliliśmy coś, co jest sprzeczne z istotą sądownictwa, bo awanse są potrzebne w wojsku, w policji, w służbach mundurowych, w urzędach, ale nie w sądzie.

Dlaczego nie?

Bo gdy sędzia zakłada łańcuch, to społeczeństwo musi być pewne, że to jest człowiek, który zna życie, swój zawód, zna prawo, ma odpowiednie kompetencje, ale także jest odporny na wpływy. Nie można tego wymagać od ludzi, którzy mają dwadzieścia kilka lat, bo oni przede wszystkim myślą o tym, żeby jak najszybciej awansować i więcej zarabiać. W okresie rządu Jerzego Buzka, kiedy Hanna Suchocka była ministrem sprawiedliwości, powstał projekt, który zakładał, że sędzią można zostać dopiero w wieku 35 lat. Niestety, Lech Kaczyński, który nastał w Ministerstwie Sprawiedliwości po Suchockiej, wysłał tę reformę do kosza.

Czytaj więcej

Opinie Prawne

Tomasz Pietryga: Jeńców w tym roku nikt nie będzie brał

Plan Donalda Tuska dotyczący przywracania praworządności może być kolejnym niepraworządnościowym rozdziałem w historii III RP. Testem, ale i punktem zwrotnym mają szansę stać się wybory prezydenckie.

A czy pana jako sędziego nie drażni fakt, że rząd wydaje uchwały o nieuznawaniu orzeczeń TK albo Sądu Najwyższego? Uchwały rządu powinny dotyczyć wyłącznie wewnętrznych spraw Rady Ministrów, a nie innych organów.

Ja też mam wątpliwości co do tego, czy to jest możliwe, ale w gruncie rzeczy ta uchwała nie działa na zewnątrz, tylko w wewnętrznych relacjach. Nie prowadzi wprost do zmiany w tych instytucjach, tylko zobowiązuje urzędników podporządkowanych rządowi do pewnych zachowań, czyli de facto działa wewnątrz rządu. Zatem z punktu widzenia źródeł prawa chyba znaleziono nie najgorsze rozwiązanie.

Idąc tym tropem rozumowania, można przyjąć uchwałę, że urzędnicy nie muszą się przejmować, czy ustawa ma podpis prezydenta, czy nie, tylko mają ją stosować po uchwaleniu przez parlament.

Ale mnie się wydaje, że chyba do tego jeszcze nie doszło.