Czy umowa gazowa z Rosją jest zgodna z konstytucją

Podjęta ostatnio decyzja o wstrzymaniu związania się Polski umową gazową z Rosją daje czas na dodatkową refleksję. W wielu dyskusjach podnoszone były wątpliwości natury gospodarczej, geopolitycznej, a także prawnej dotyczące zgodności niektórych rozwiązań tam zawartych z prawem Unii Europejskiej. Na uboczu pozostawała inna ważna kwestia: zgodność tej umowy z Konstytucją RP.

Poddając analizie, w zakresie jedynie dokumentów publicznie dostępnych, zapisy tej umowy, można postawić uzasadnione pytanie, czy z racji tego, że regulacja ta ingeruje w prawa podmiotowe jednostek, takie jak np.: autonomia woli i swoboda umów, swoboda gospodarcza, ochrona praw majątkowych, określając niejako treść i sposób korzystania z tych praw, nie stanowi ona materii ustawowej, dla której przepisy konstytucji wymagają dokonania pełnej ratyfikacji, czyli ustawy przyjętej przez Sejm i ratyfikacji przez prezydenta RP, a nie tylko przyjęcia jej w drodze umowy międzyrządowej? Można zastanowić się również, w jakiej mierze umowa ta obciąża Polskę pod względem finansowym. Tego rodzaju znaczne obciążenie stanowi również konstytucyjną przesłankę związania się przez Polskę tą umową w drodze pełnej ratyfikacji. Nie rozstrzygając poruszonych kwestii, przedstawię poniżej kilka uwag, które mają znaczenie dla takiego właśnie toku analizy prawnej.

[srodtytul]Czy jest potrzebna ratyfikacja[/srodtytul]

Akt ten jest umową międzynarodową, której wejście w życie rodzi konsekwencje prawne tak w sferze prawa wewnętrznego, jak i w kontekście zobowiązań międzynarodowych Polski. Sposób związania się nią przez RP oraz tego konsekwencje zależą od prawa krajowego. Związując się umową międzynarodową, państwo zaciąga dwa odmienne zobowiązania: jedno dotyczące stosowania i przestrzegania norm prawa międzynarodowego w stosunkach zewnętrznych, drugie – jego stosowania w stosunkach wewnętrznych. Takie same konsekwencje wywoła związanie się przez Polskę umową gazową. Państwo nie może zasłaniać się niewykonaniem zobowiązań wynikających z wiążących je umów międzynarodowych odmiennymi regulacjami prawa wewnętrznego, gdyż może to pociągać za sobą odpowiedzialność odszkodowawczą państwa.

Sposób związania się umową międzynarodową wpływa na zakres jej obowiązywania w krajowym porządku prawnym. Zgodnie z art. 87 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=A98678F0B45EF0DCEB6D6DC70EC7E7D5?id=77990]konstytucji[/link] źródłem prawa obowiązującego w Polsce są wyłącznie umowy międzynarodowe ratyfikowane. Ratyfikacja za uprzednią zgodą ustawową dotyczy umów, o których mowa w art. 89 § 1 konstytucji, w tym m.in. umów znacząco obciążających państwo pod względem finansowym czy też regulujących materię ustawową lub w których konstytucja wymaga ustawy.

Naruszenie postanowień prawa wewnętrznego dotyczących zawierania umów międzynarodowych nie jest co do zasady przyczyną nieważności takiej umowy w aspekcie międzynarodowym. W wypadku braku ratyfikacji takiej umowy stanowi ona jedynie „prawo wewnętrzne administracji” i nie może tworzyć podstaw decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Definitywne związanie się przez RP umową gazową bez zachowania procedury ratyfikacyjnej oznacza, że przepisy tej umowy nie będą mogły być podstawą decyzji organów administracji w stosunku do osób fizycznych i prawnych.

Nie przesądzając jednoznacznie tego zagadnienia, należałoby przyjrzeć się kwestiom, które są przedmiotem umowy gazowej z Rosją. Pragnę tu zwrócić uwagę jedynie na trzy, które dają asumpt do rozważenia właściwego trybu związania się tą umową.

[srodtytul]Wyznaczenie operatora [/srodtytul]

Gazociąg jamalski jest w świetle prawa polskiego siecią przesyłową gazową, za której funkcjonowanie powinien być odpowiedzialny operator systemu przesyłowego. Jest to materia ustawowa zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym. Umowa reguluje również tę materię, określając, iż rządy obu państw powierzą funkcję operatora gazociągów tranzytowych spółce Gaz-System SA. Umowa międzynarodowa reguluje zatem materię ustawową. Nie ma w tym wypadku znaczenia, czy rozwiązania tam zawarte są zgodne (czy nie) z prawem polskim. Jest to materia zastrzeżona dla ustawy.

Umowa przewiduje, że Gaz-System SA zachowa pełnomocnictwa i funkcje techniczne udzielone w drodze wcześniejszych ustaleń. Nie oznacza to, że zakres tego umocowania jest tożsamy z zakresem wymaganym przez prawo krajowe i prawo Unii Europejskiej. Umowa może ograniczać te uprawnienia względem prawa krajowego, ze szkodą dla osób fizycznych i prawnych. Co zatem w sytuacji, mogącej powstać w praktyce, kolizji między tymi dwoma rodzajami norm oraz odpowiedzialnością z tytułu niemożności wypełnienia jednej z nich?

Umowa przewiduje złożenie wniosku do prezesa URE o wyznaczenie Gaz-System SA na operatora gazociągów tranzytowych. W prawie polskim nie ma konstrukcji prawnej przewidującej wyznaczenie na operatora gazociągu tranzytowego. Prawo energetyczne mówi jedynie o wyznaczeniu na operatora systemu przesyłowego. Dalsze postanowienia umowy mówią już o „gazociągach przesyłowych”, „przesyle”, „usługach przesyłowych”. Skąd takie rozróżnienie oraz jak zastosować te regulacje w praktyce?

[srodtytul]Zasady ustalania taryf[/srodtytul]

Umowa gazowa nie neguje tego, iż metodologia ustalania stawek za przesył gazu wynika z prawa krajowego oraz że prezes URE zatwierdza taryfy. Ustala jednakże inną metodologię wyliczania taryfy, niż wynika to z prawa energetycznego. Umowa gazowa określa kryteria, jakie należy uwzględnić przy ustalaniu taryfy za przesył. Zasady ustalania stawek za przesył określa też [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=9E1EA07659FF622D65AC998F47B0578F?id=181877]prawo energetyczne[/link]. Umowa wkracza zatem w materię ustawową, dodatkowo regulując te kwestie odmiennie.

Umowa gazowa reguluje przesłanki, jakie Polska zobowiązuje się uwzględniać przy kalkulacji stawek przesyłowych. W uproszczeniu, mają one pokrywać jedynie ekonomicznie uzasadnione koszty eksploatacyjne, amortyzacyjne oraz podatki, jak również ekonomicznie uzasadniony program inwestycyjny EuRoPol Gazu SA, ograniczając zysk roczny spółki do 21 mln zł. W sytuacji, gdy jest inny, odpowiednia korekta będzie dokonana przez prezesa URE w taryfie dla tej spółki na następny rok.

Metodologia kalkulacji taryf wynikająca z prawa energetycznego jest zupełnie inna. Przy ich kalkulacji bierze się pod uwagę m.in. pokrycie uzasadnionych kosztów działalności przedsiębiorstwa wraz z uzasadnionym zwrotem z kapitału zaangażowanego w tę działalność czy też pokrycie kosztów uzasadnionych działalności operatorskiej (art. 45 ust. 1 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=9E1EA07659FF622D65AC998F47B0578F?id=181877]ustawy Prawo energetyczne[/link]). Nie ma tutaj mowy o ograniczeniu zasadności ponoszonych kosztów wyłącznie do przesłanki uzasadnienia ekonomicznego. Nie ma również z góry ograniczonego poziomu zysku.

Istotą regulacji taryfowej jest, że taryfa ma pokryć jedynie uzasadnione koszty działalności, a więc zapewnić niezbędne środki samofinansowania działalności oraz planu inwestycyjnego.

Powstaje wątpliwość, czy inna metodologia ustalania taryf oraz odgórne ustalenie poziomu zysku nie są sprzeczne z regulacjami ustawowymi i nie ograniczają kompetencji prezesa URE, w tym również kompetencji do modyfikacji zatwierdzonych taryf. Kwestia ta stanowi też materię ustawową pod względem materialnym. Nie ma tu znaczenia ocena aksjologiczna tych rozwiązań. Nawet w sytuacji, gdy w perspektywie krótkoterminowej limitowanie zysku, a tym samym być może niższe taryfy mogą być korzystne dla określonych grup podmiotów, nie zmienia to faktu, że jest to materia ustawowa, wymagająca dla tej umowy ratyfikacji.