Marek Zubik: Zarządzanie mediami publicznymi musi wrócić na konstytucyjną ścieżkę

W folklorze współczesnych opowieści na temat przepisów konstytucyjnych oraz zważywszy na inflację przyszywanego koleżeństwa po fachu, staram się rzadko sięgać po formę publicystyczną, gdy wypowiadam się na temat prawa konstytucyjnego jako własnej specjalności zawodowej. Tym razem jednak chciałbym zabrać głos, skoro kwestia zarządzania mediami publicznymi realnie powróciła. Pragnę zasygnalizować pewną kwestię związaną z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2016 r. (K 13/16), w którym po raz ostatni orzekałem, i to w roli sędziego sprawozdawcy.

Kto ma media, ten ma władzę – i odwrotnie

Dla bacznego obserwatora życia publicznego proces podmiany ustrojowego znaczenia wyborów, z legitymacji politycznej do stworzenia rządów w swobodę przejęcia państwa przez rządzących, był bardzo wyraźny już od końca 2015 r. Tego śmiertelnego grzechu życia społecznego dokonywano bowiem z ostentacją.

Czytaj więcej

W sądzie i w urzędzie

Sąd: przewodniczący KRRiT rażąco naruszył prawo ws. koncesji TVN 7

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, uznając tym samym, że dopuścił się on rażącego naruszenia prawa.

Projekt ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji zgłoszono już 28 grudnia 2015 r., czyli w drugim miesiącu nowej kadencji. Uchwalono ją 30 grudnia, a ogłoszono w Dzienniku Ustaw 7 stycznia 2016 r. Prawdą jest, że już wcześniej ustawa o radiofonii i telewizji była jedną z mniej stabilnych ustaw ustrojowych w Polsce. Nawet jednak najszybszy pilny tryb ustawodawczy nie dorównywał pośpiechowi legislacyjnemu podczas dojścia do skutku tej ustawy, dotyczącej tak newralgicznej sfery życia społecznego.

Szczególnie dwa rozwiązania ustawy nowelizującej były doniosłe. Ustawodawca pozbawił Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (KRRiT) po pierwsze, wpływu na powoływanie i odwoływanie członków władz, w tym zarządów (art. 27 ustawy), a po drugie na zmiany w statutach (art. 29 ustawy) spółek publicznej radiofonii i telewizji. Kompetencje te przekazał ostatecznie nowo wykreowanej Radzie Mediów Narodowych (RMN). Choć przepisy ustawy nowelizującej uległy kolejnym zmianom przed orzeczeniem, TK uznał te ostatnie zmiany za irrelewantne w perspektywie swojej właściwości w sprawie. Trybunał wypowiedział się o normach, które pozbawiały konstytucyjny organ państwa – KRRiT – kompetencji służących realizacji jej konstytucyjnych zadań. Okoliczność zajścia dalszych zmian prawodawczych nie była zatem istotna. Od dawna bowiem dla Trybunału derogacja normy prawnej nie jest tym samym co wejście w życie ustawy uchylającej. Wejście w życie przepisów zmieniających czy uchylających niekoniecznie ma znaczenie dla dopuszczalności rozpoznania sprawy przez sąd konstytucyjny. Chodzi tu głównie o przypadki, gdy mimo formalnej zmiany stanu normatywnego pozostaje możliwość stosowania dotychczasowych przepisów lub utrzymują się w systemie prawa ich skutki. Tak też było właśnie w tym przypadku. TK nie dał się zatem złapać w pułapkę zastawioną przez prawodawcę, chcącego obejść znaczenie zasady nadrzędności konstytucji w kontekście organizacyjnego rozdziału kompetencji w sferze ładu medialnego.

Rada Mediów Narodowych tak, ale….

W wyroku K 13/16 TK uznał oba powyższe rozwiązania za niezgodne z konstytucją. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 29 grudnia 2016 r.

Ustawodawcy przysługuje niewątpliwie co prawda dosyć spora swoboda w kształtowaniu organizacyjnej sfery działania publicznej radiofonii i telewizji. Może tu także kreować ustawami nowe organy władzy publicznej, także nieprzewidziane w konstytucji. Swoboda żonglowania przepisami rozdzielającymi kompetencje między takimi organami jest jednak ograniczona. Nie tylko chodzi o wyraźne przepisy konstytucji, ale także znaczenie i rolę KRRiT jako konstytucyjnego organu państwa z przepisanymi jej zadaniami. Ustawa nie może zatem normować tej sfery w taki sposób, który doprowadzi do pozbawienia KRRiT kompetencji służących wykonywaniu jej konstytucyjnych zadań, przenosząc je w szczególności na RMN.

Trybunał podkreślił, że jeśli ustawodawca zdecydował się przyjąć model, w którym jednostki publicznej radiofonii i telewizji działają wyłącznie w formie jednoosobowej spółki akcyjnej Skarbu Państwa, to powinien jednocześnie przewidzieć odpowiednie kompetencje KRRiT umożliwiające kontrolę sposobu funkcjonowania takich podmiotów. Za sprzeczne z art. 213 ust. 1 konstytucji zostały uznane te rozwiązania zmieniające, które całkowicie wyłączyły udział KRRiT w procedurze obsadzania organów spółek publicznej radiofonii i telewizji. Pozbawiają one bowiem KRRiT możliwości efektywnego wykonywania przez nią zadań konstytucyjnych. W perspektywie konstytucji KRRiT musi być włączona w procedurę wyłaniania składu personalnego organów kierujących działalnością spółek publicznej radiofonii i telewizji. Analogiczne rozumowanie zastosował w odniesieniu do wpływu KRRiT na zmiany statutów spółek publicznej radiofonii i telewizji.

Wyrok ten nie został wykonany. Przyznawał to nawet wicepremier, a zarazem minister kultury i dziedzictwa narodowego w piśmie skierowanym do ówczesnego RPO z 13 lipca 2017 r. Jednocześnie jednak jest to przykład orzeczenia, w którego świetle duża rola mogła przypaść sądowi rejestrowemu.

Po 29 grudnia 2016 r., czyli po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw wyroku TK, roztropnie nie dokonano (przynajmniej nie zostało to odnotowane w jawnych informacjach KRS) zmian w statucie spółki Telewizja Polska. Uwidoczniono jedną zmianę statutu spółki Polskie Radio z września 2018 r. Natomiast zmiany dokonywane były we władzach tych spółek. Odmowy uwidocznienia w rejestrze sądowym zmian w składach zarządów lub statutów spółek – w oparciu o wyrok TK – mogłyby wymusić dostosowanie stanu normatywnego do wymaganego przez konstytucję. Jest to skądinąd przyczynek do dyskusji na temat efektywności w polskich warunkach rozproszonej sądowej kontroli konstytucyjności stanowienia i stosowania prawa.

Jak nierychliwie, to może choć sprawiedliwie?

TK nie wskazywał konkretnych sposobów wykonania swojego wyroku. Wieloletnie zaniechanie realizacji orzeczenia TK musi jednak zostać jak najrychlej przerwane. Rozwiązania normatywne i praktyka działania organów państwa powinny zostać dostosowane do standardu wyznaczonego m.in. przez wyrok z 13 grudnia 2016 r.