Szereg wątpliwości
W praktyce stosowanie powyższego przepisu wywołało szereg wątpliwości, które okazały się na tyle poważne i znaczące, że rozporządzenie 1049/2001 stało się przedmiotem wykładni sądu UE w wyroku z 28 kwietnia 2017 r., T-264/15, w sprawie Gameart przeciw Komisji. Sprawa, na kanwie której zapadł powyższy wyrok, toczyła się w przedmiocie skargi polskiej spółki z branży rozrywkowej na decyzję Komisji odmawiającą udostępnienia spółce m.in. znajdujących się w posiadaniu polskiego MSZ kopii pism skierowanych przez Polskę do Komisji. Wniosek o udostępnienie tych dokumentów spółka skierowała do MSZ, a MSZ przekazało wniosek spółki do Komisji w oparciu o art. 5 akapit drugi rozporządzenia 1049/2001. W skardze na decyzję Komisji spółka argumentowała przede wszystkim, że Komisja nie miała w ogóle kompetencji do wydania decyzji w świetle art. 5 rozporządzenia, ponieważ przepis ten odnosi się jedynie do dokumentów pochodzących od instytucji Unii, a spór dotyczył dokumentów wytworzonych przez Rzeczpospolitą.
Wyrokiem sąd Unii stwierdził nieważność decyzji Komisji Europejskiej w zakresie, w jakim Komisja oddaliła wniosek o udostępnienie dokumentów sporządzonych przez Rzeczpospolitą Polską. W uzasadnieniu wyroku sąd zwrócił uwagę na dwie kluczowe kwestie. Po pierwsze, wskazał, że art. 5 rozporządzenia 1049/2001 ogranicza się jedynie do dokumentów „pochodzących” od instytucji Unii, a zatem nie przewiduje możliwości przekazania Komisji wniosku o udostępnienie dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego. A po drugie, że „Jedynie w przypadkach wprost wskazanych w tym przepisie oraz gdy jest to podyktowane wymogami wynikającymi z obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE, wnioski o udostępnienie dokumentów przechowywanych przez władze krajowe – w tym także wtedy, gdy dokumenty pochodzą od instytucji Unii – podlegają przepisom krajowym znajdującym zastosowanie do tych władz, które to przepisy nie są zastępowane przepisami rozporządzenia nr 1049/2001 […]”. Teza ta została następnie sprostowana postanowieniem sądu z 13 września 2017 r. w sposób, który nadał jej zupełnie inną treść niż wynikająca z pierwotnego brzmienia.
Zgodnie ze sprostowanym brzmieniem: „Za wyjątkiem wypadków, które są wprost wskazane w tym przepisie i w których jest to podyktowane wymogami wynikającymi z obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE, wnioski o udostępnienie dokumentów przechowywanych przez władze krajowe – w tym także wtedy, gdy dokumenty pochodzą od instytucji Unii – podlegają przepisom krajowym znajdującym zastosowanie do tych władz, które to przepisy nie są zastępowane przepisami rozporządzenia nr 1049/2001 […].” Oznacza to, że zgodnie ze sprostowanym brzmieniem wyroku co do zasady do wszelkich wniosków skierowanych do organu państwa członkowskiego o udostępnienie posiadanych przez nie dokumentów należy stosować zasady dostępu do dokumentów publicznych opisanych w prawie krajowym. Przepisy unijne, w tym przepisy rozporządzenia 1049/2001, znajdą zastosowanie jedynie wyjątkowo, czyli przede wszystkim wtedy, gdy wniosek o udostępnienie dokumentów zostanie przekazany instytucji unijnej przez organ państwa członkowskiego albo gdy będzie to podyktowane wymogami lojalnej współpracy.
NSA nie zauważył
Powyższe sprostowanie pominięto w orzecznictwie polskich sądów administracyjnych i w części wypowiedzi doktryny. W wyrokach z 28 czerwca 2019 r., I OSK 2151/17, i 21 października 2022 r., III OSK 1498/21 NSA, przytoczył cytowaną wyżej tezę sądu w sprawie Gameart w wersji sprzed sprostowania, w konsekwencji czego sformułował wniosek całkowicie sprzeczny z tezą sądu Unii. NSA przyjął bowiem, że zasady dostępu do dokumentów określone w rozporządzeniu 1049/2001 znajdą zastosowanie do dokumentu pochodzącego od instytucji i będącego w posiadaniu państwa członkowskiego. Do podobnych konkluzji doszedł także WSA w Łodzi w wyroku z 16 listopada 2022 r., II SAB/Łd 163/22, odwołując się do obu orzeczeń NSA, a także WSA w Warszawie w wyroku z 14 października 2020 r., VIII SA/Wa 518/20.
Na pozór dość subtelna różnica w brzmieniu tezy sądu Unii może mieć w konsekwencji doniosłe znaczenie praktyczne. Zasadnicza różnica, jaka bowiem dzieli regulację krajową i unijną, jest taka, że zasady dostępu do informacji (dokumentacji) publicznej określone w polskim prawie są bardziej liberalne, a katalog wyjątków węższy niż w prawie unijnym. Dość zauważyć, że prawo polskie, inaczej niż prawo unijne, nie przewiduje chociażby odmowy udostępnienia dokumentu, jeśli jego ujawnienie naruszyłoby ochronę postępowania sądowego. W praktyce może się więc okazać, że dokumenty, które organ krajowy byłby zobowiązany udostępnić, gdyby zastosował polskie prawo, nie zostaną udostępnione tylko dlatego, że organ błędnie zastosuje przepisy rozporządzenia 1049/2001.
Mimo że omawiany przypadek stanowi przykład dość rzadkiego w orzecznictwie przeoczenia faktycznego brzmienia orzecznictwa sądu Unii, z uwagi na jego skutki praktyczne wolno wyrazić oczekiwanie, że sprostowanie wyroku w sprawie Gameart zostanie uwzględnione zarówno przez organy, jak i polskie sądy administracyjne.
