Eksperci o nowych projektach strategicznych: Za długo się nie udaje

Ponad 25 lat po transformacji systemowej i gospodarczej, a dziesięć lat po wejściu do Unii Polska ciągle przekształca najważniejsze sektory gospodarki i życia społecznego. Z większym lub mniejszym powodzeniem prowadzi projekty najistotniejsze dla sukcesu i bezpieczeństwa. Wiele z nich to projekty transformacyjne, tzw. krytyczne. Charakteryzują je: wielka wartość, długi okres realizacji, skomplikowanie technologiczne i prawne (zamówienia publiczne, własność intelektualna, bezpieczeństwo danych), konieczność koordynacji między wieloma interesariuszami, wielki wpływ na gospodarkę, bezpieczeństwo czy życie społeczne oraz duże znaczenie dla reputacji wszystkich uczestników projektu (test „pierwszych stron gazet"). Jak pokazuje ostatni przykład Państwowej Komisji Wyborczej i PKP Intercity, projekt nie musi mieć wielkiej wartości ani być bardzo skomplikowany technologicznie, żeby okazał się krytyczny. Wystarczy, że jego porażka źle wpłynie na nastroje milionów ludzi.

Nie tylko krytykować

Patrząc na ostatnie 25 lat, można postawić tezę, że projekty transformacyjne w Polsce w większości się nie udają. Poradziliśmy sobie wprawdzie z tradycyjnymi projektami drogowymi, choć sektor budowlany poniósł przy tym znaczne straty, jednak już nawet modernizacja infrastruktury kolejowej nam się nie udała. Nie udają się również prawdziwie transformacyjne projekty i programy, które mają nam przynieść jakościowy skok cywilizacyjny. Stoi w miejscu e-administracja oraz informatyzacja służby zdrowia. Są problemy z wdrożeniem inteligentnego oprogramowania w energetyce oraz programu modernizacji armii.

Z powodu braku umiejętności organizowania i prowadzenia strategicznych projektów finansowanych ze środków publicznych finansowo tracą podatnicy. Nikną także szanse na pozyskanie rozwiązań i technologii prawdziwie innowacyjnych, które efektywnie modernizowane będą służyły społeczeństwu przez długie lata. Brak umiejętności organizacyjnych oraz trudności z podejmowaniem strategicznych decyzji i ponoszeniem odpowiedzialności powoduje, że Polska jest wciąż krajem zacofanym technologicznie, którego społeczeństwo ubożeje, wykwalifikowani pracownicy masowo emigrują i nie ma realnych pomysłów na wykształcenie kompetentnych kadr, które regularnie zasilałyby gospodarkę.

Żaden rząd nie zdecydował się na to, by ogromne wydatki ze środków publicznych rzetelnie analizować pod kątem korzyści, jakie miałby odnieść prędzej czy później obywatel. Wszyscy zrzucają przy tym winę na gorset przepisów o zamówieniach publicznych, jakby w innych krajach Unii Europejskiej obowiązywały przepisy znacząco łagodniejsze od naszych.

Kiedy na rynku dostępna jest wiedza, jak prowadzić złożone projekty, i znane są dobre metody działania, planowania, rozliczania oraz przewidywania ryzyka, strona publiczna nie tylko nie wykorzystuje dostępnych zasobów, lecz również nie potrafi odpowiednio zdiagnozować problemów.

Pozorne bariery i prawdziwe przyczyny

Niepowodzenie projektów często przypisuje się barierom prawnym lub niewydolnym procedurom. Jako prawnik pracujący przy bardzo złożonych projektach jestem innego zdania. Prawo jest, jakie jest – ani dobre, ani złe. Mądrze stosowane będzie dobrze służyć ambitnym celom.

Regularnie wybuchające afery, w tym korupcyjne, nieefektywne wydatkowanie środków, wybór nierzetelnych wykonawców, spektakularne opóźnienia, stosowanie ceny jako jedynego lub przeważającego kryterium oceny ofert w przetargach publicznych nie są przyczyną niepowodzenia projektów. Analiza wielu przedsięwzięć, choćby tych wymienianych w raportach Najwyższej Izby Kontroli, wskazuje na brak kompetencji publicznego zamawiającego, wiedzy i umiejętności zarządzania potrzebnych do prowadzenia wielkich projektów i programów. I z tym się zgadzamy: prawdziwym problemem jest brak umiejętności zarządzania dużymi projektami.

Problem nie leży wyłącznie po stronie zamawiających czy organów stosujących prawo, np. Urzędu Zamówień Publicznych, Krajowej Izby Odwoławczej czy sądów administracyjnych, choć to właśnie od tych podmiotów wymaga się rozwiązania patowej sytuacji. Winę za niepowodzenie projektów można przypisać również firmom prywatnym, które niejednokrotnie paraliżują procedury zamówieniowe, wykazując zamawiającym, że nie zdefiniowali, co rozumieją pod pojęciem „kolor czarny", lub że oczekiwania, iż wykonawcy będą mieli doświadczony personel, są kompletnie nieuzasadnione.

Trudno jednak wymagać od uczestników rynku konkurencyjnego myślenia kategoriami dobra wspólnego i wymagać od nich, żeby na ołtarzu tego właśnie dobra składali swoje interesy. Dlatego to właśnie po stronie administracji publicznej i organów władzy, które działają w imieniu i w interesie ogółu obywateli, leży obowiązek rozwiązania tego węzła gordyjskiego.

Trzeba otwarcie powiedzieć, że przy obecnych zasobach i podejściu po stronie zamawiających publicznych nie ma większych szans na poprawę sytuacji. Słysząc o nowych projektach, można wręcz stawiać zakłady, kiedy i z jakiego powodu się nie powiodą. Stopień komplikacji osiągnął poziom bliski absurdu, a proponowane rozwiązania to niestety prowizorka lub obejście problemów.

W naszej ocenie strona publiczna zwykle nie myśli o tym, jak leczyć chorobę. Stara się raczej ograniczać odpowiedzialność poszczególnych decydentów, niż stwarzać pole i obowiązek podejmowania decyzji. Sytuacja jest tymczasem alarmująca, bo Polska najwyraźniej nie jest w stanie rozsądnie wydawać środków publicznych na zaawansowane technologicznie projekty i modernizować się z korzyścią dla podatnika.

Na niewłaściwe zarządzanie wielkimi projektami wpływa kilka fundamentalnych błędów, które kierują cały proces w niewłaściwą stronę.

Od końca do początku

Najważniejsze dla efektywnego planowania i doboru środków jest ustalenie celów gospodarczych i ekonomicznych. Dopiero kolejnym krokiem jest określenie, jakie środki powinny zostać dobrane, aby ten cel osiągnąć. Ta zdawałoby się prosta zasada jest często odwrócona. Najpierw pojawia się pomysł (idea), potem określona jest procedura, a dopiero na końcu, np. gdy dochodzi do wyboru technologii i dostawcy, wszyscy się zastanawiają, jaki jest tak naprawdę cel i jak go osiągnąć, będąc ograniczonym przyjętymi procedurami. Gdy w grę wchodzi dodatkowo skomplikowane otoczenie prawne typowe dla sektora, bardzo łatwo zgubić cel z oczu.

Sytuacja taka jest widoczna m.in. w programie modernizacji technicznej sił zbrojnych. Istnieje duże ryzyko, że mimo deklaracji o szerokim udziale polskiego przemysłu w dostawach dla wojska tak się nie stanie, a za sprawą zawiłego i nietransparentnego dla dostawców sposobu procedowania przy wyborze następują duże opóźnienia.

Jak na polu minowym

Prawnicy doświadczeni w zamówieniach publicznych na duże projekty, szczególnie dotyczących technologii, dobrze wiedzą, że ustalenie warunków udziału i kryteriów oceny ofert nie jest łatwe, wymaga ścisłej współpracy z zespołem technicznym i umiejętności oceny ryzyk w postępowaniu o udzielenie zamówienia.

W tych projektach wyłączne czy przeważające kryterium ceny jest najgorszym z możliwych, gdyż najczęściej doprowadza do podwójnej zapłaty za dostarczany produkt. Jednak stosowanie rozbudowanych kryteriów merytorycznych również jest jak zaminowywanie pola, po którym będziemy musieli się poruszać sami, bez mapy. Wymagania względem zamawiających są takie, że zamawiający powinni być najlepszymi specjalistami w dziedzinie zamówień, na które ogłaszają przetargi. Wątpliwości bowiem ma się rozstrzygać na ich niekorzyść – czyli zupełnie odwrotnie, niż wskazywałyby zasady logiki, standardy polskiego prawa cywilnego i rynku profesjonalnego, a także choćby wytyczne rządowe Wielkiej Brytanii z początku lat 2000 dla kontraktów informatycznych, gdzie więcej się wymaga od profesjonalisty w danej dziedzinie niż od jego klienta.

Kto jest najmądrzejszy

Spoglądając na Polską scenę publicznych projektów transformacyjnych, nie sposób nie dojść do wniosku, że... nie ma mądrych. Niedofinansowane, zasilosowane kadry zamówieniowe czy specjalistyczne w poszczególnych resortach, zachowawczo podchodzący do odpowiedzialności kierownicy organów zamawiających, Urząd Zamówień Publicznych bez środków na opracowywanie ogólnych standardów, z konieczności znający się na wszystkim arbitrzy Krajowej Izby Odwoławczej, sędziowie sądów administracyjnych przerzucający się przepisami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, politycy schowani za plecami konsultantów, specjaliści od zamówień publicznych, często bez wykształcenia prawniczego – nie dysponują ani chwilową, ani trwałą zdolnością do przeprowadzenia czy współpracy w przeprowadzeniu od A do Z krytycznych dla Polski transformacyjnych projektów. Parafrazując dowcip o starym adwokacie i jego synu, można powiedzieć, że działy zamówień publicznych żyją z prowadzenia postępowań zamówieniowych, a nie z wykonywania zamówień.

Przykład idzie z wyspy

Uważamy mimo to, że rozwiązanie problemu istnieje, a konkretnie, że można je stworzyć. Skoro wśród podmiotów i organów nie ma takiego, który ucieleśniałby zdolność do przeprowadzenia pełnego projektu – od jego definicji przez procedury zamówieniowe, monitorowanie, nadzór i koordynowanie działań wykonawców i współpracy strony publicznej po odbiór rozwiązania i wdrożenie go wśród jego docelowych użytkowników – to należy go stworzyć.

W taki sposób do identycznych wyzwań podszedł rząd Zjednoczonego Królestwa, tworząc Major Projects Authority – Urząd Wielkich Projektów. Rząd Wielkiej Brytanii borykał się z takimi samymi problemami jak teraz Polska. Stworzone zostało więc swoiste superbiuro projektowe i powierzono mu na początek prowadzenie projektów o najwyższej randze dla państwa, a następnie także szerzenie wiedzy – szkolenie tych, którzy w ramach administracji publicznej mieli wydawać pieniądze podatników na wprowadzanie różnego typu projektów. Major Projects Authority uzyskało uprawnienia do prowadzenia projektów niezależnie od tego, które resorty były za nie merytorycznie odpowiedzialne. Zapewniło to realny skok jakościowy i znacząco zwiększyło efektywność wydawania publicznych pieniędzy przez naszych kolegów wyspiarzy.

Decentralizacja ma ograniczenia

W Polsce mamy już dowód na skuteczność takiego centralizującego podejścia. Przykładem z nieco innego obszaru na tworzenie centrum kompetencyjnego odpowiedzialnego za trudne, istotne zadania jest Centralne Biuro Śledcze. CBŚ odnotowuje znaczące sukcesy w pracy śledczej oraz cieszy się dobrą renomą i dobrą prasą. W tym kierunku również poszedł ustawodawca, tworząc Centralne Biuro Antykorupcyjne.

Decentralizacja ma swoje ograniczenia. Dając niezależność, równocześnie może powodować drastyczną nieefektywność poprzez ustawowe upoważnienie do odkrywania koła na nowo, z lepszym lub gorszym skutkiem przez wszystkie niezależne organy i podmioty. To właśnie zdarzyło się w Polsce. Gdy decentralizacja skutkuje nieefektywnością i zastojem, pora na wybiórczą centralizację, tak aby nieefektywność zmienić w konstruktywną konkurencję i szerzenie najlepszych praktyk.

W naszej ocenie w Polsce powinno powstać superbiuro projektowe z uprawnieniami i statusem centralnego organu administracji. Organowi temu, któremu można byłoby nadać nazwę Centralne Biuro Projektów Strategicznych (CBPS), rząd powinien powierzać projekty uznane za strategiczne lub transformacyjne. Inne organy miałyby prawo wnioskować o przejęcie ich projektów przez Centralne Biuro Projektów Strategicznych. Miałoby prawo także wnioskować o przejęcie lub zaangażowanie w wybrane przez siebie projekty. Biuro powinno zapewniać dobre wynagrodzenie specjalistom oraz być niezależne politycznie. CBPS mogłoby zostać zorganizowane na przykład przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji we współpracy z ministerstwem spraw wewnętrznych. Ustawowa funkcja predestynuje MAiC do zarządzania projektami publicznymi, projekty strategiczne należą jednak na ogół do domeny spraw wewnętrznych. MAiC zapewnia również neutralność w obszarze, w jakim MSW zderzałoby się lub wchodziło na terytorium Ministerstwa Obrony. Dodatkowo, w obecnym stanie spraw, MSW nie dysponuje wystarczającym zaufaniem opinii publicznej, aby móc przewodzić tego rodzaju inicjatywie. Z czasem Centralne Biuro Projektów Strategicznych, oprócz prowadzenia krytycznych projektów, mogłoby też zapewnić szkolenie dla zamawiających oraz urzędników i arbitrów, a także zapewnić międzyresortowy przepływ doświadczeń.