Prof. Tomkiewicz: Jak uwzględnić obronność w regułach fiskalnych?

Obecne niespokojne czasy wymagają zasadniczych zmian w ustalaniu priorytetów polityki publicznej. Niestety wszystko wskazuje, że tzw. dywidenda pokojowa się skończyła i bezpieczeństwo naszych granic nie jest niekwestionowanym pewnikiem, a co za tym idzie, konstruowanie budżetu stoi przed dodatkowym wyzwaniem.

Obowiązek przeznaczania 2 proc. PKB na obronność, co wynika z członkostwa w NATO, jest teraz traktowany z najwyższą powagą, a nie brakuje głosów, że jest to wielkość daleko niewystarczająca z punktu widzenia bieżącej sytuacji geopolitycznej. W tym samym czasie sytuacja w systemach finansów publicznych daleka jest od równowagi. W budżetach (w poziomie deficytu i długu publicznego) wciąż widać konieczność ratowania gospodarki w czasie pandemii i potem ochrony konsumentów przed wzrostem cen energii, który był następstwem wybuchu wojny w Ukrainie. Polska jest tutaj najlepszym przykładem – mamy jednocześnie głęboki deficyt budżetowy (5,7 proc. PKB na koniec zeszłego roku) i co za tym idzie, szybko rosnący poziom długu publicznego oraz rekordowo wysokie wydatki na obronność, które na koniec 2024 sięgnęły 4 proc. PKB.

Czytaj więcej

Gospodarka

Tyle Polska wyda na obronność w 2026 roku. Idziemy na rekord

W przyszłym roku planowane wydatki na obronność wyniosą co najmniej 5 proc. PKB i najpewniej w NATO nikt nie będzie wydawał więcej. Nominalnie będzie to ponad 200 mld zł. W 2024 r. na obronność wydaliśmy blisko 4 proc. PKB.

Powrót do obowiązywania reguł fiskalnych w UE (były one zawieszone na czas pandemii) spowodował, że znowu jesteśmy w tzw. procedurze nadmiernego deficytu, co zmniejsza naszą autonomię w prowadzeniu polityki publicznej. Musimy się „tłumaczyć” Komisji Europejskiej poprzez konieczność prezentacji i uzyskania akceptacji dla paktu strukturalno-fiskalnego, który musi wskazywać, że konsekwentnie zmierzamy do ograniczania skali nierównowagi w sektorze finansów publicznych.

Mocne argumenty Polski

Fakt, że jednocześnie przekraczamy dopuszczalny poziom deficytu i rekordowo dużo wydajemy na obronność, aż się prosił o powiązanie tych dwóch spraw i doprowadzenie do zmian w regułach fiskalnych tak, żeby limity deficytu i długu uwzględniały konieczność inwestowania w nasze bezpieczeństwo. Argumenty mamy mocne: Polska graniczy z Rosją (z obwodem królewieckim/kaliningradzkim), Białorusią, która jest najbliższym sojusznikiem Rosji, oraz z Ukrainą, gdzie toczy się pełnoskalowa wojna. Wydajemy znacznie więcej na obronność niż inne kraje UE i możemy śmiało wskazywać, że w ten sposób zapewniamy bezpieczeństwo także innym, bo przecież, żeby dojść do Niemiec czy Francji, rosyjskie czołgi muszą najpierw pokonać Polskę.

W statystykach finansów publicznych bardzo dobrze widać nasz problem – gdyby nakłady na wojsko wyłączyć z ogólnej kwoty wydatków publicznych, to polski deficyt budżetowy spada do poziomu 1,7 proc. PKB, więc znacznie poniżej 3 proc. PKB zapisanych w regułach UE. Dokładne wyliczenia są bardziej skomplikowane, bo jest tu trochę zamieszania metodycznego, głównie w zakresie memoriałowego i kasowego podejścia do liczenia wydatków i salda budżetu.

Czytaj więcej

Budżet i podatki

Luzowanie unijnych reguł fiskalnych. Co może zyskać Polska?

Zastosowanie klauzuli wyjścia dla nakładów na obronność może spowodować, że Polska szybko wyjdzie z procedury nadmiernego deficytu. Ale ekonomiści przestrzegają, że to tylko zmiana na papierze i na żadne szaleństwa wydatkowe nam nie pozwala.

Właśnie taki sposób myślenia wydaje się prezentować polski premier i minister finansów w rozmowach w ramach różnych instytucji UE. Obok pokazania naszej sytuacji fiskalnej w lepszej perspektywie i wyzwolenia się z procedury nadmiernego deficytu, próbujemy znaleźć konstruktywny sposób finansowania nakładów na bezpieczeństwo np. poprzez emisję długu na poziomie całej UE, co obniżyłoby koszty zadłużenia. Polskie obligacje mają obecnie rentowność 5,94 proc. wobec unijnych (wyemitowanych, żeby zebrać środki na krajowe programy odbudowy) 2,52 proc., więc jest o co walczyć.

Możliwy sprzeciw krajów oszczędnych i Grecji

Głosy dochodzące z różnych krajów UE nie wskazują, żeby taki pomysł spotkał się z powszechną akceptacją i trudno się temu dziwić. Kraje takie jak Niemcy czy Niderlandy, które tradycyjnie dużą wagę przywiązują do dyscypliny fiskalnej, nie popierają takiego rozwiązania i mają równie mocne argumenty, bo przecież tworzenie wyjątków od reguł zasadniczo osłabia ich skuteczność.

Pokazuje to sytuacja w pandemii – czasowe zawieszenie limitów fiskalnych pozwoliło na duży przyrost długu publicznego. Tylko w jednym roku, między rokiem 2019 i 2020, dług publiczny całej UE wzrósł z 77,4 do 89,5 proc. PKB, co było połączeniem skokowego wzrostu deficytów budżetowych i pandemicznej recesji. Narodowe interesy Niemiec, Niderlandów i Luksemburga (trzy kraje strefy euro, których dług ma najwyższy rating AAA) też mają znaczenie. Obligacje tych krajów mają rekordowo niskie rentowności, bo nie muszą konkurować z innymi papierami o takim ratingu, więc im więcej na rynku unijnych obligacji, które także mają rating potrójne A, tym słabsza pozycja rynkowa dla długu Niemiec czy Luksemburga.

Można się także spodziewać, że protestowałaby  Grecja, która z pewnością przypomniałaby, że im nikt w czasie kryzysu zadłużeniowego nie poluzował reguł, a przecież oni też rekordowo dużo wydawali na obronność i mieli ku temu ważne argumenty wobec paru spornych spraw terytorialnych z Turcją. Np. w roku 2013, czyli w środku kryzysu i konieczności prowadzenia dostosowania fiskalnego wymuszonego przez instytucje UE, Grecja wydawała na obronę narodową 2,3 proc. PKB, podczas gdy Niemcy przeznaczali na wojsko w tym samym czasie tylko 1,1 proc. PKB.

Czytaj więcej

Dyplomacja

Szczyt w Londynie. Europa zapowiada zbrojenia

Zebrani w Londynie przywódcy czołowych państw europejskich zapowiedzieli, że nie pozwolą Rosji pokonać Ukraińców, nawet jeśli Ameryka przestanie wspierać Kijów.

Na co trzeba uważać

Wskazać także można bardzo realne ryzyko pojawienia się pomysłów na twórczą księgowość w statystykach finansów publicznych. To, czy dana pozycja jest wydatkiem związanym z obronnością, wcale nie jest takie oczywiste. Już dziś są tutaj różnice, np. my w Polsce klasyfikujemy koszt tzw. emerytur mundurowych dla żołnierzy w dziale budżetowym obrona narodowa. Eurostat nie znajduje uzasadnienia, żeby tego typu wydatki były pokazywane jako koszty zapewnienia bezpieczeństwa zewnętrznego. Mówimy tutaj o całkiem sporej kwocie w wysokości około 0,5 proc. PKB, więc problem jest poważny.

Inny przykład (tym razem to polska kategoria jest niższa niż unijna) to powołany przez ustawę o obronie ojczyzny Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych. Ta instytucja nie jest wymieniona w ustawie o finansach publicznych, więc zadłużenie FWSZ nie zwiększa państwowego długu publicznego, natomiast w unijnej statystyce te zobowiązania są jak najbardziej włączone do zadłużenia państwa polskiego i trudno Eurostatowi odmówić racji.

Nietrudno przewidzieć, że wyłączenie jakiejś kategorii fiskalnej (wydatków, deficytu, długu) z obowiązujących reguł natychmiast spowoduje chęć, żeby jak najwięcej środków zaklasyfikować jako te, które mają związek z obronnością. My powinniśmy szczególnie uważać na omijanie zapisów prawa, bo przecież masowo manipulujemy definicją sektora finansów publicznych, żeby nie stwarzać ryzyka dla przekroczenia limitu długu publicznego zapisanego w Konstytucji RP. Obecnie różnica między państwowym długiem publicznym (kategoria zdefiniowana w ustawie o finansach publicznych) a długiem publicznym liczonym wg unijnej metody ESA 2010 wynosi około 10 proc. PKB, więc jest to kwota bardzo duża. Pamiętać trzeba także chociażby o naszej regule wydatkowej – czy wydatki na obronność też mają być z niej wyłączone?

Ryzyko powstania rajów wydatkowych

Inna sprawa to zasady zarządzania środkami publicznymi. Z punktu widzenia efektywności wydatków publicznych najgorsze, co można zrobić, to stwierdzić, że danej kategorii limity nie dotyczą i nawet wprost zapisać w ustawie o obronie ojczyzny, że nie możemy z budżetu wydawać na obronność mniej niż 3 proc. PKB. W takich okolicznościach prosimy się o nieprzemyślane zakupy i marnotrawstwo pieniędzy podatników.

I znowu mamy tutaj dające do myślenia doświadczenia – w czasie pandemii stworzyliśmy fundusze poza sektorem finansów publicznych, których nie ma w ustawie budżetowej, więc nie podlegają limitom wydatków i długu publicznego oraz demokratycznej kontroli. Powstał wobec tego tzw. wydatkowy raj, który jednoznacznie negatywnie oceniła np. Najwyższa Izba Kontroli, wskazując na niezgodność z zasadami polityki budżetowej.

Czytaj więcej

Budżet i podatki

Unia Europejska się zbroi. Podatki w górę?

Nie ma łatwych unijnych pieniędzy na europejskie zbrojenia. Każdy kraj będzie musiał sięgnąć głęboko do kieszeni podatników.

Uwaga na koszty obsługi długu

Na koniec nie można zapominać o generalnych regułach prowadzenia odpowiedzialnej polityki fiskalnej. Nawet jeśli uzyskamy zgodę na zmianę klasyfikacji finansów publicznych i nasz stan finansów publicznych będzie się lepiej prezentować, to nie zmieni to faktu, że utrzymywanie strukturalnie niezrównoważonych finansów publicznych trudno nazwać racjonalnym działaniem. Dostosowanie fiskalne jest w naszym kraju niezbędne, bo samo liczenie na to, że „wyrośniemy” z długu publicznego na skutek wzrostu gospodarczego i inflacji, może nie wystarczyć i będziemy za to płacić coraz wyższymi kosztami obsługi długu publicznego, które będą wypierać z budżetu inne wydatki będące kluczowe dla naszego rozwoju. To, że jakaś kwota długu publicznego będzie inaczej zaksięgowana, nie zmienia faktu, że ten dług trzeba obsługiwać, czyli okresowo refinansować i na bieżąco płacić od niego odsetki.

Wspólna unijna emisja długu na obronę?

Podsumowując, pomysł na uwzględnienie wyjątkowych okoliczności geopolitycznych w regułach prowadzenia polityki fiskalnej ma sporo sensu i z pewnością poprawiłby naszą sytuację chociażby poprzez zmianę ścieżki schodzenia z poziomem deficytu budżetowego. Obok argumentów politycznych warto, żeby Polska, wykorzystując naszą trwającą obecnie prezydencję, przedstawiła na tym polu szczegółowe rozwiązania, które będą mieć szanse na akceptację większości krajów UE. Na pewno warto zwrócić uwagę na takie kwestie, jak:

Cel: równowaga fiskalna

Nawet uzyskanie zgody partnerów z UE na wyjątkowe traktowanie wydatków na obronność nie powinno jednak być uznane za zasadnicze poprawienie stanu finansów publicznych. To, o czym powinniśmy przede wszystkim pamiętać, to takie prowadzenie polityki fiskalnej, aby mogła ona stanowić skuteczny instrument zarządzania makroekonomicznego, czyli niwelować wahania dynamiki PKB w ramach cyklu koniunkturalnego i szoków zewnętrznych.

W tym samym czasie system organizacyjny i prawny powinien zapewnić efektywne zarządzanie środkami publicznymi, tak aby maksymalizować jakość dóbr publicznych przy danych nakładach. Zasadniczym celem musi być osiągnięcie względnej równowagi fiskalnej na poziomie salda strukturalnego i poważne traktowanie zapisu naszej konstytucji, która jasno mówi, że podstawą polityki finansowej państwa jest ustawa budżetowa, więc wszystkie wyjątki oraz wyłączenia od obowiązujących reguł powinny mieć charakter tymczasowy i szczegółowo uzasadniony.