Piotr Arak: Efekty KPO w strefie euro są rozczarowujące

Trzyliterowy skrót KPO, czyli Krajowego Programu Odbudowy, miał się Polsce kojarzyć z impulsem rozwojowym. Efektom dla strefy euro przyjrzeli się analitycy Europejskiego Banku Centralnego i do tej pory te są rozczarowujące. Polska jest dopiero w tym roku beneficjentem środków z KPO, ale w niektórych krajach europejskich już od czterech lat inwestycje realizowane w ramach tych funduszy nie przyniosły tak dużych efektów makroekonomicznych jak sądzono na samym początku.

Moment hamiltonowski

Fundusz Odbudowy Unii Europejskiej, znany jako Next Generation EU (NGEU), to jeden z największych pakietów wsparcia gospodarek w historii UE, którego wartość wynosi 750 mld euro w cenach z 2018 roku, co odpowiada około 807 mld euro w cenach bieżących. Głównym komponentem funduszu jest instrument na rzecz odbudowy i zwiększania odporności (RRF), obejmujący 672,5 mld euro, z czego 312,5 mld euro przeznaczono na dotacje, a 360 mld euro na pożyczki. Pozostałe środki w wysokości około 77,5 mld euro wspierają politykę spójności, transformację zieloną i cyfrową oraz sektor zdrowotny i badania naukowe.

Był to moment hamiltonowski, UE w którym zdecydowaliśmy się na pierwszą w historii emisje długu, którego gwarantem były państwa członkowskie. Kształt NGEU przekierowywał też więcej władzy do Komisji, która nie tylko przekazywała środki, ale też przymusiła kraje członkowskie do przedstawienia planów reform, które zgodzi się zrealizować w ramach kamieni milowych. Dla każdego kraju lista ta przypomina zalecenie KE czy MFW reform koniecznych do wdrożenia, jak np.: podniesienia wieku emerytalnego czy wprowadzenia jakiegoś rodzaju nowych podatków, które dadzą środki na dalsze reformy transformacji energetycznej.

Fundusz miał nie tylko odbudować gospodarki po kryzysie Covid-19, ale również przyspieszyć ich transformację, czyniąc je bardziej zielonymi, cyfrowymi i odpornymi. Środki z KPO miały również stanowić istotny impuls fiskalny, pobudzając gospodarki poprzez inwestycje publiczne i prywatne, co mogło znacząco zwiększyć tempo wzrostu PKB. Dzięki zasadzie solidarności największe środki skierowano do państw najbardziej dotkniętych pandemią i kryzysami strukturalnymi, takich jak Włochy, Hiszpania czy Grecja (ale też Polska).

Obietnica przyspieszonego wzrostu

Prognozy wskazywały, że Fundusz Odbudowy mógł zwiększyć unijny PKB o około 2 proc. do 2026 roku (w porównaniu ze scenariuszem bez funduszu), jednocześnie wspierając realizację celów klimatycznych, takich jak ograniczenie emisji CO2 o 55 proc. do 2030 roku, oraz tworząc miliony nowych miejsc pracy w sektorach zielonych i cyfrowych.

Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF), który stanowi kluczowy element NextGenEU, działa na dwa główne sposoby: poprzez kanał fiskalny, finansując wydatki publiczne w państwach członkowskich UE, oraz kanał reform strukturalnych, gdzie płatności zależą od realizacji tysięcy kamieni milowych i celów reform. W krótkim okresie efekty programu są silnie związane z wydatkami fiskalnymi, natomiast w dłuższej perspektywie pozytywny wpływ na gospodarkę wynika głównie z realizowanych reform strukturalnych. Temu właśnie przejrzeli się ekonomiści EBC w raporcie „Four years into NextGenerationEU: what impact on the euro area economy?”.

Słabsze efekty

W latach 2021–2023 efekty RRF były słabsze od oczekiwanych, z dodatkowym wzrostem PKB na poziomie 0,1–0,2 proc. rocznie, w porównaniu do początkowo prognozowanych 0,5 proc. Główne przeszkody to ograniczenia administracyjne i opóźnienia spowodowane zewnętrznymi szokami, takimi jak inflacja i problemy w łańcuchach dostaw.

Długoterminowy potencjał programu NGEU jest jednak znaczny – EBC przewiduje, że do 2033 roku PKB strefy euro wzrośnie o 1,3 proc., a roczny potencjalny wzrost gospodarczy będzie wyższy o 0,1–0,15 pkt proc. Efekty inflacyjne wynoszą jedynie 0,1 pkt proc.

W latach 2021–2026 Włochy i Hiszpania będą czerpały znaczące korzyści z RRF i m.in. dzięki temu mają rozwijać się szybciej. W przypadku Włoch przewidywany wzrost PKB wynosi 1,3–1,9 proc., a w Hiszpanii 1,2–1,7 proc.

Niższy dług?

Wpływ RRF na dług publiczny jest bezpośredni. Fundusze RRF istotnie wpływają na zmniejszenie wskaźników zadłużenia publicznego w głównych krajach beneficjentach, takich jak Włochy i Hiszpania. Działają one poprzez kilka głównych kanałów. Pierwszym jest bezpośredni wpływ fiskalny, w ramach którego środki grantowe RRF są rejestrowane jako dochody budżetowe, co znacząco poprawia bilans budżetowy tych krajów. Równocześnie jednak korzystanie z pożyczek RRF powoduje wzrost zadłużenia, choć ich koszt jest niższy niż w przypadku samodzielnego finansowania się przez te państwa na rynku.

Ale też RRF wpływają pośrednio na wynik fiskalny państwa. Wpływ na gospodarkę prowadzi do zwiększenia dochodów publicznych oraz podnosi wartość nominalną PKB, co obniża relację długu do PKB. Ponadto inwestycje i reformy finansowane z RRF pozytywnie oddziałują na stronę podażową gospodarki, zwiększając potencjalny PKB w dłuższej perspektywie.