Witold M. Orłowski: Gdzie jest strategia polityki gospodarczej?

Dane statystyczne pokazują, że polska gospodarka nie jest w dobrym stanie. Wprawdzie premier zdążył już pochwalić się, że wracamy na pozycję europejskiego lidera wzrostu PKB, a minister finansów entuzjastycznie zareagował na wyniki odnotowane w październiku przez przemysł, ale rzeczywistość jest mniej różowa. Stosunkowo szybki wzrost produkcji jest oczywiście faktem, zwłaszcza w porównaniu z obserwowaną przed rokiem recesją. Problemem jest natomiast to, czy wzrost ten będzie się utrzymywał, a następnie przyspieszał.

Z dokonaną rok temu zmianą rządu wiązano spore nadzieje, oczekując radykalnej zmiany polityki gospodarczej. Charakterystycznymi cechami polityki prowadzonej w ciągu poprzednich ośmiu lat było opieranie wzrostu na stymulowaniu wzrostu płac i świadczeń społecznych przy jednoczesnym zaniedbywaniu strony podażowej, a także stopniowe psucie podstaw długookresowej stabilności finansowej, osłabianie instytucji publicznych i powolny ruch w stronę polexitu.

Zmiana rządu zaowocowała szybką naprawą relacji z instytucjami unijnymi i deklarowanymi działaniami na rzecz ponownego wzmocnienia instytucji publicznych. W innych obszarach motywacje polityczne okazały się jednak silniejsze od ekonomicznych: mamy więc nadal kontynuację stymulowania popytu, brak skutecznych działań ożywiających inwestycje, a także brak znaczącego wysiłku na rzecz długookresowego ustabilizowania finansów państwa.

Niesolidny wzrost

Odnotowany w Polsce wzrost gospodarczy nie wykazuje wciąż oznak trwałości. W dwóch pierwszych kwartałach opierał się na wzroście spożycia, w trzecim na wzroście zapasów. Szybki wzrost spożycia nie dziwi w sytuacji, kiedy rząd spełnił swoje obietnice wyborcze, zwiększając o blisko 20 proc. płace w sferze budżetowej, a połączenie niskiego bezrobocia z wysoką presją płacową doprowadziło do silnego wzrostu wynagrodzeń w gospodarce. Nałożyło się na to sztuczne zaniżenie inflacji wynikające z odłożenia w czasie decyzji o zakończeniu subsydiowania cen energii. Niezależnie od tego, czy podejmowane decyzje były słuszne, czy nie, mamy bez wątpienia do czynienia ze wzrostem popytu, który będzie stopniowo spowalniał.

Towarzyszyły temu kłopoty eksportu, który po powolnym wzroście w pierwszej połowie roku w trzecim kwartale spadł. Nasz największy partner handlowy od roku tkwi w recesji, a wskaźniki oczekiwań niemieckich przedsiębiorstw i konsumentów nie sugerują nadchodzącej poprawy (nie sprzyjają jej ani obecne problemy, ani wojownicze deklaracje Donalda Trumpa). Słabe wyniki gospodarcze Niemiec rzutują na sytuację w całej Europie. Perspektywy wzrostu polskiego eksportu są więc słabe; uważam, że radzi on sobie i tak całkiem dobrze, biorąc pod uwagę sytuację.

Najbardziej niepokoją inwestycje. W ciągu ośmiu lat rządów PiS relacja nakładów inwestycyjnych do PKB obniżyła się z 20,2 proc. do 17,7 proc. (było to największe niepowodzenie premiera Morawieckiego, który deklarował, że podniesie tą relację do 25 proc.). W tym roku nie jest lepiej, a dynamika inwestycji w trzecim kwartale spadła do zera. Możliwe, że sytuacja poprawi się w miarę uruchamiania inwestycji publicznych współfinansowanych z funduszy unijnych. To oczywiście bardzo dobrze, ale należy pamiętać że inwestycje publiczne to tylko jedna trzecia całości nakładów inwestycyjnych. A tymczasem prawdziwe załamanie nastąpiło w zakresie inwestycji przedsiębiorstw mających kluczowe znaczenie dla tempa i trwałości rozwoju gospodarczego (załamanie nastąpiło mimo rekordowo wysokich w ostatnich latach inwestycji zagranicznych).

Choć realne jest utrzymanie przez polską gospodarkę w latach 2024–2025 tempa wzrostu PKB rzędu 2–3 proc., dalsze przyspieszenie rozwoju może wcale nie nastąpić. Nastąpiłoby ono tylko w sytuacji, gdyby z jednej strony naprawdę ruszyły inwestycje przedsiębiorstw pozwalające na szybszy wzrost wydajności i złagodzenie problemu deficytu pracowników, z drugiej zaś poprawie uległa sytuacja w Niemczech (do czasu tej poprawy wzrostowi będzie towarzyszyło pogorszenie salda obrotów handlowych). Oba te zjawiska mogą, ale wcale nie muszą mieć miejsca w nadchodzących latach.

Pieniądz i finanse

Mimo uspokajających zapewnień kierownictwa NBP perspektywy złotego nie wyglądają dobrze. Po pierwsze, inflacja nie wzrosła jedynie w wyniku wojny, bo dynamicznie wzrastała na długo przed jej wybuchem; ma więc raczej swoje korzenie w silnym wzroście popytu przy ograniczeniach po stronie podażowej. Po drugie, nieudolna polityka komunikacyjna NBP, dodatkowo obciążona nieukrywaniem przez prezesa jego sympatii politycznych, stała się jednym z powodów spadku zaufania do banku centralnego.

Po trzecie, utrzymująca się dwucyfrowa dynamika wynagrodzeń nominalnych przekłada się na silny wzrost cen usług, a jednocześnie jest odbiciem wysokich oczekiwań inflacyjnych. Po czwarte, mamy też wciąż do czynienia z inflacją „zawieszoną”, tzn. sztucznie obniżoną przez nierynkowy poziom cen energii; prędzej czy później trzeba będzie ją „odwiesić”. No i wreszcie po piąte, stosunkowo niskiej inflacji sprzyja wyjątkowo mocny złoty. Kurs złotego do euro jest dziś na poziomie takim samym jak przed pandemią mimo znacznie wyższej niż u partnerów handlowych inflacji. Coraz bardziej prawdopodobne staje się więc jego znaczące osłabienie.

Wszystko to każe oczekiwać, że inflacja utrzyma się na podwyższonym poziomie, zapewne około 5–6 proc. Ponieważ inflacja na tym poziomie jest niezwykle trudna do zwalczenia, prawdopodobnie mamy przed sobą kilkuletni okres podwyższonej dynamiki cen i odbudowy utrwalających inflację mechanizmów indeksacyjnych, które ogromnym wysiłkiem udało się ćwierć wieku temu rozmontować.

W trudnej sytuacji znajdują się też finanse publiczne. Podstawy stabilności finansowej zostały silnie naruszone w ciągu rządów PiS przez zwiększenie udziału wydatków sztywnych, a jeszcze bardziej przez beztroskie składanie obietnic dalszego wzrostu wydatków socjalnych bez próby zapewnienia jakichkolwiek dodatkowych źródeł finansowania (np. wprowadzenie kolejnych „nastych” emerytur).

Jednocześnie nastąpił znaczny wzrost zadłużenia państwa (nominalnie o 70 proc.), którego efektów w relacji do PKB jak na razie nie widać jedynie ze względu na silny kurs złotego i realne straty poniesione, zwłaszcza w roku 2023, przez prywatnych inwestorów posiadających nisko oprocentowane obligacje skarbowe (sytuacja takiego zaskoczenia inflacyjnego już się zapewne nie powtórzy, a znaczniejsze osłabienie złotego spowoduje skokowy wzrost relacji długu do PKB).

Niezbędne stało się też radykalne zwiększenie wydatków na obronę. Efektem tego jest wzrost deficytu finansów publicznych, który już w roku 2023 znacznie przekroczył 5 proc. PKB.

Odziedziczone po poprzednikach problemy ulegają obecnie zwiększeniu. Z jednej strony wychodzi stopniowo na wierzch ich prawdziwa skala, z drugiej pojawiają się koszty realizacji obietnic wyborczych. Dochodzą do tego również inne podejmowane dziś decyzje, jak choćby kosztowne dla finansów państwa przedłużanie zamrożenia cen energii dla gospodarstw domowych. W rezultacie mamy do czynienia z dalszym wzrostem deficytu.

W roku 2024 deficyt przekroczy 6 proc. PKB, w roku 2025 zapewne również. Wygląda na to, że znaleźliśmy się na prostej drodze do złamania w ciągu kilku lat konstytucyjnego limitu 60 proc. relacji długu publicznego do PKB (chwilowo ratuje nas przed tym tylko zastosowanie w pomiarze tzw. krajowej definicji długu zaniżająca jego wysokość).

Sytuacja finansowa nie wygląda więc dobrze. Finanse państwa wymagają naprawy, podwyższona inflacja chyba na dobre zadomowiła się na rynku, a nadwyżka w bilansie płatniczym szybko zmieni się w deficyt. Żadne z tych zjawisk nie zagraża jak na razie wybuchem poważniejszego kryzysu, ale bez wątpienia będą się one przyczyniać do pogorszenia nastrojów.

Polityka i gospodarka

Nie ulega wątpliwości, że na sytuację gospodarczą Polski w bieżącym roku ogromny wpływ wywiera polityka. Koalicja doszła do władzy z deklaracją kontynuacji rozpędzonych przez poprzedników programów socjalnych i z własnymi, dodatkowymi obietnicami. Dochodzą do tego kolejne decyzje zwiększające deficyt i przesuwające na nieokreśloną przyszłość perspektywę poważniejszych działań na rzecz stabilizacji i naprawy finansów publicznych. Nie ma wątpliwości, że wiele z tych decyzji związane jest z kalendarzem wyborczym, inne motywowane są chęcią utrzymania spokoju w zróżnicowanej koalicji.

Politycy często oskarżają ekonomistów o naiwność i propozycje działań, których efekty wizerunkowe mogą być dla nich katastrofalne. Zgoda, może tak być, choć ekonomiści (a przynajmniej część z nich) rozumieją uwarunkowania społeczne i to, że pewne rozwiązania jest łatwiej zaproponować, niż wprowadzić w życie (i potem jeszcze wygrać wybory, jak mawiał Jacques Santer).

Mimo to na parę spraw rządzący powinni jednak zwrócić uwagę. Po pierwsze, strategia ciepłej wody w kranie jest nieco zwodnicza, bo ludzie mają dość krótką pamięć. Większość wyborców głosujących na Donalda Trumpa jako główny argument podała zły stan gospodarki, a zwłaszcza drożyznę. Stan gospodarki amerykańskiej nie jest obecnie gorszy niż za pierwszej prezydentury Trumpa, inflacja spadła do niskiego poziomu, a odnotowany w latach 2021–2022 wzrost cen naprawdę nie był winą Joe Bidena. Ale po czterech latach rządów ludzie tak czy owak mieli pretensje do niego, a nie do poprzednika. I tak samo będzie przy okazji kolejnych wyborów w Polsce, jeśli nie uda się doprowadzić do ożywienia gospodarki, a stan finansów będzie niezadowalający. Kiedy już z kranu cieknie ciepła woda, ludzie zaczynają narzekać, że mogłaby być jeszcze cieplejsza.

Po drugie, większość opisanych wyżej problemów nie rozwiąże się sama. Wzrost długu wydaje się idealnym rozwiązaniem na krótką metę, ale w którymś momencie nadmierne zadłużenie zaczyna negatywnie wpływać na rozwój i stabilność finansową kraju. Problem ten będzie z roku na rok narastał. Szybka i względnie bezbolesna poprawa stanu finansów publicznych mogłaby oczywiście nastąpić w przypadku gwałtownego przyspieszenia wzrostu PKB. Ale szansa na takie przyspieszenie w najbliższych latach jest raczej niewielka, a ryzyko że zamiast przyspieszenia przyjdą kolejne kłopoty, wywołane zjawiskami niezależnymi od Polski, wcale niemałe.

Na problemy globalne niewiele możemy poradzić. Ale można próbować coś robić w zakresie odbudowy klimatu inwestycyjnego i użycia wszelkich dostępnych narzędzi (prawnych, podatkowych, instytucjonalnych, funduszy unijnych) w celu zdynamizowania inwestycji przedsiębiorstw (jak na razie w sferze gospodarczej koalicjanci zajmują się bardziej problemem, czy Wigilia powinna być dniem wolnym od pracy).

Po trzecie, choć rozumiem, że kalendarz wyborczy ma znaczenie, nie może być on usprawiedliwieniem dla wszystkich zaniechań. Budżet na rok 2024 był w znacznej mierze odziedziczony po poprzednikach i obciążony obietnicami wyborczymi; szkoda, bo najlepiej starać się coś poprawić wkrótce po wyborach, kiedy winy poprzedników są jeszcze oczywiste. Budżet na rok 2025 najwyraźniej musi brać pod uwagę wybory prezydenckie. Obawiam się, że przy okazji budżetu na rok 2026 padnie już argument o zbliżających się kolejnych wyborach parlamentarnych. A wtedy wracamy do punktu pierwszego.