Maciej Stańczuk: Przywróćmy praworządność w finansach publicznych

Rząd zdecydował się na podniesienie deficytu ze 184 mld zł do 240,3 mld zł w 2024 r. W relacji do PKB deficyt budżetowy sięgnie 6,6 proc. PKB, czyli będzie o 1,5 pkt proc. powyżej poziomu zakładanego pierwotnie w ustawie budżetowej. I to wszystko w roku, w którym nastąpiło wszczęcie przez Komisję Europejską procedury EDP (nadmiernego deficytu). W znowelizowanym budżecie dochody zostały obniżone o 56,3 mld zł (w tym VAT o 22,9 mld zł, CIT o 11,1 mld zł, a PIT o 11,5 mld zł, w tym 8,2 mld zł transferu do JST, co jest jednak dla budżetu obojętne, bo o tyle zostanie zredukowana dotacja). Ze znowelizowanego budżetu usunięto fikcyjną wpłatę z zysku NBP, zmniejszone też zostały wpływy z podatku ETS (z emisji CO2) o 8,8 mld zł.

Urealnione dochody

Dotychczasowy budżet przygotowany jeszcze przez rząd Morawieckiego, a przejęty bez większych poprawek przez obecną koalicję rządową, był od początku krytykowany przez ekonomistów jako zupełnie nierealistyczny. Nowelizacja dotyczyła wyłącznie urealnienia strony przychodowej. Ponieważ strona wydatkowa pozostała niezmieniona, musiał wystrzelić deficyt. Przy okazji rząd już zapowiedział, że nie należy spodziewać się dopasowania wydatków do zmniejszonych przychodów również w 2025 r., gdyż w projekcie ustawy budżetowej wykreślono zapis, że w skali całego roku wydatki będą istotnie niższe od zakładanych. Przekaz jest zatem czytelny: w 2025 r. bardzo ważnych dla przyszłości kraju wyborów prezydenckich rząd nie planuje efektywnych oszczędności wydatkowych.

Starając się zrozumieć logikę podporządkowania wyborom stabilności makroekonomicznej naszej gospodarki, zastanawiam się, na jakich zasadach powinna opierać się budżetowa Realpolitik. Bez zmiany prezydenta na takiego, który przestanie blokować pogłębiający się chaos w wymiarze sprawiedliwości, co ma dewastujący wpływ na stabilność gospodarki i obrotu gospodarczego, nie jest możliwa żadna zmiana negatywnych trendów w polityce budżetowej, które widać od lat. Żeby stworzyć podwaliny reform fiskalnych, które przyczyniłyby się do zwiększenia stopy oszczędności, a w konsekwencji stopy inwestycji, bez których gospodarka nasza nie będzie innowacyjna, musimy przywrócić stabilne prawo. Ufam, że obecna koalicja rządowa podobnie rozumie wagę przyszłorocznych wyborów prezydenckich i dlatego zdecydowała się na bardzo ryzykowny manewr budżetowy. Bo cóż on w istocie oznacza?

Normalnie procedura nadmiernego deficytu (EDP) implikuje jego redukcję o co najmniej 0,25 proc. PKB w pierwszym roku programu dostosowawczego. Zaniechanie redukcji deficytu w 2025 r. spowoduje konieczność przyspieszenia jego redukcji aż o co najmniej 0,7 proc. w 2026 r., co jest awykonalne. Alternatywnie ścieżka redukcji deficytu w żmudnych i niełatwych negocjacjach z KE planu wychodzenia w procedury nadmiernego deficytu powinna być wydłużona z czterech do siedmiu lat. Tertium non datur.

Dodatkowo jako źródła finansowania zwiększonego deficytu wskazane zostały płynne środki na rachunkach budżetu państwa (łącznie 48 mld zł) oraz dodatkowe emisje obligacji Skarbu Państwa (SPW) do 11 mld zł. Wykorzystanie płynnych rezerw ma zapobiec kolejnemu wzrostowi potrzeb pożyczkowych, zresztą bezpośrednio po publikacji nowelizacji rząd podniósł już profilaktycznie rentowność obligacji rządowych. Rządzący najwyraźniej zdają sobie sprawę, że wydrenowanie kasy państwa z gotówki jest ryzykowną strategią, gdyż dane gospodarcze opublikowane przez GUS za III kw. (gospodarka skurczyła się o 0,1 proc. kw./kw., w efekcie wzrost PKB niewyrównany sezonowo przyhamował z 3,2 do 2,7 proc.) spowodowały, że prognozy budżetowe rządu na lata 2024 (wzrost PKB o 3,1 proc.) i 2025 (3,9 proc.) stały się nieaktualne chwilę po nowelizacji budżetu.

Dodatkowo okazuje się, że mimo że mamy trzeci co do wielkości wzrost PKB w UE i odblokowane środki z KPO, Polska stała się też niechlubnym liderem przyrostu długu (aż o 8,5 proc. PKB). Taką sytuację chwalą właściwie tylko fani teorii MMT (modern monetary theory), wedle której oszczędności kreuje dług, a pieniądz – banki z powietrza. Jednak finansowanie deficytu lawinowo rosnącym długiem nie jest ani bezpieczne, ani akceptowalne przez KE, bo te agregaty rosną u nas nie tylko ze względu na wydatki obronne.

Co zrobić?

Co w tej trudnej sytuacji finansów publicznych rząd może zrobić? Przede wszystkim zacząć przywracać ich przejrzystość, którą jako jeden z nielicznych krajów mamy zapisaną w konstytucji (art. 219). Osiem lat rządów PiS spowodowało dewastację w finansach publicznych. Kuglarze Morawieckiego latami majstrowali w finansach publicznych na masową skalę, wyprowadzając poza budżet państwa setki miliardów złotych. Jeśli chcemy reformować finanse publiczne, to ustawa budżetowa musi odzyskać swoją konstytucyjną rangę.

NIK bardzo negatywnie oceniła rosnącą nieprzejrzystość finansów publicznych, w wyniku czego „gospodarka finansowa państwa prowadzona jest w znacznej części poza budżetem i z pominięciem właściwych dla niego rygorów. Ustawa budżetowa, a zwłaszcza budżet państwa, przestaje pełnić funkcję podstawowego aktu zarządzania finansami państwa. Dlatego możliwe było wyprowadzanie dużych pieniędzy do kieszeni bez jawnych i przejrzystych procedur, a jeśli takowe były, to miały jawnie niekonstytucyjny charakter.

NIK krytykował rozpasanie wydatkowe w czasie pandemii, „choć w założeniu środki z Funduszu Covidowego miały tylko i wyłącznie pomóc w łagodzeniu skutków pandemii, to przy okazji stały się extra budżetem w dyspozycji Prezesa Rady Ministrów na finansowanie dowolnie wybranych zadań”. To wtedy kwitła działalność słynnego b. szefa RARS i różnych typów spod ciemnej gwiazdy nazywających się patriotami. W samym BGK powstało ponad 20 funduszy i programów, które nie podlegają rygorom procesu budżetowego i których plany finansowe nie są dołączane do ustawy budżetowej. Dlatego bank wydawał miliony na „patriotyczne” ławki, które rozpadały się po pierwszym deszczu, i hojnie sponsorował konferencje, o których mało kto słyszał poza firmami eventowymi związanymi z ówczesną władzą.

Budżet niech budżet znaczy

Ustawa budżetowa musi ponownie stać się podstawowym planem finansowym państwa, a to powinno oznaczać koniec dla funduszy BGK i PFR, generujących zadłużenie i wydatkujących środki publiczne. Zadłużenie funduszy wydatkujących poza kontrolą parlamentu na koniec 2023 r. wyniosło ponad 390 mld zł, niestety wedle planów obecnego rządu ma rosnąć do ponad 650 mld zł w 2027 r., z czego 314 mld zł to zadłużenie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych. Ten ostatni poza kontrolą Sejmu za czasów PiS zaciągał olbrzymie zobowiązania, o których ówczesna minister finansów dowiadywała się z telewizji koreańskiej. Nie kwestionuję wydatków na zbrojenia, wręcz przeciwnie, niemniej wydając blisko 5 proc. PKB na potrzeby obronne, trzeba to robić w ramach istniejących procedur i przy respektowaniu konstytucji, w przeciwnym razie sytuacja wymknie się spod kontroli.

Oprócz funduszu zbrojeniowego nadal istnieje fundusz przeciwdziałania Covid-19, który – mimo że pandemii już dawno nie ma – ma emitować kilkadziesiąt miliardów złotych nowego długu. Jego zadłużenie na koniec 2027 r. wyniesie ponad 135 mld zł. Zadłużenie funduszu drogowego z kolei ulegnie podwojeniu do ponad 134 mld zł, co oznacza, że co czwarty złoty długu będzie długiem w podmiotach wydatkujących poza kontrolą parlamentu i ustawą budżetową.