Fetysz krajowego kapitału

według rządu Polska jest zbyt uzależniona od kapitału zagranicznego i w dalszym rozwoju powinna opierać się na kapitale krajowym. Popularna jest teza, że pod względem udziału bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) w gospodarce jesteśmy ewenementem niemającym odpowiednika w państwach zachodnich. Wywołało to obawy, że rząd będzie ograniczał BIZ, podczas gdy oszczędności krajowe są niskie i bez finansowania z zagranicy nie wystarczy środków na rozwój niezbędny do doganiania Zachodu.

Strategia odpowiedzialnego rozwoju (SOD) osłabiła te obawy, ponieważ nie ogłasza ograniczania BIZ. Ale nie zmieniła wrażenia niechęci wobec kapitału zagranicznego. Podejście do BIZ jest w SOD niespójne. Jest w niej diagnoza zbytniej zależności i wynikającej z niej pułapki średniego dochodu. Ale rozrzucone w SOD zdania doceniają rolę BIZ. BIZ są źródłem nowych technologii i zapełniają lukę finansowania. Ale należy je postrzegać jako wsparcie, a nie jako jedyny instrument zmniejszania luki. Nie są też zjawiskiem negatywnym, ale obecna faza rozwoju wymaga wykorzystania kapitału krajowego. Dla wzrostu inwestycji i transferu technologii istotny będzie klimat dla BIZ i przejrzyste warunki inwestowania. Z tymi ocenami trudno się nie zgodzić.

Polityka w próżni

Są one jednak sprzeczne z diagnozą i przeciwstawiają bez potrzeby kapitał zagraniczny i krajowy. Ponadto z SOD wyłania się obraz polityki wobec BIZ, która zawisła w próżni i nie spełnia dwóch podstawowych wymogów dobrej polityki: przejrzystości i przewidywalności. Rząd będzie nadal przyciągał BIZ do „sektorów objętych preferencjami polityki gospodarczej", ale ich lista nie jest jeszcze znana. Obecnie wsparciem objęte są motoryzacja, elektronika i AGD, lotnictwo, biotechnologie, nowoczesne usługi i B+R. Ta lista „domaga się aktualizacji" pod kątem realizacji celów rozwojowych, którymi są m.in. rozwój eksportu, branż o średnio wysokiej i wysokiej technologii, usług opartych na wiedzy czy B+R. „Stare" branże korespondują z tymi celami. Co więc stoi na przeszkodzie w ich potwierdzeniu lub zmianie już teraz (jeśli naprawdę jest potrzebna), żeby nie trzymać inwestorów w niepewności? Tym bardziej że w SOD jest też lista 12 branż (które rząd chce przypuszczalnie wspierać tylko z udziałem firm krajowych), a wśród nich części samochodowe i lotnicze. Części sprzedaje się producentom całości, którymi są na ogół korporacje transnarodowe (KTN). Łatwiej jest je sprzedawać, kiedy montownie są w tym samym kraju. Gdyby Polska wygrała konkurencję o fabrykę Jaguara, promocja polskiej produkcji części byłaby prostsza. Poddostawcy KTN często sami wyrastają na KTN, a promocja polskich inwestycji za granicą jest jednym z celów SOD. To tylko przykłady, że polski i obcy kapitał mogą się uzupełniać i nie ma potrzeby ich przeciwstawiania.

W zawieszeniu są też dwa kluczowe instrumenty konkurencji o atrakcyjne rodzaje BIZ. Specjalne strefy ekonomiczne (SSE) będą przedmiotem „koordynacji działań i modyfikacji", a agencja promocji inwestycji (PAIiIZ) stanie się częścią większej instytucji, obarczonej również dwoma innymi zadaniami ? promocją polskiego eksportu i inwestycji za granicą. Adresatem tych zadań są inni klienci niż przyciągania BIZ, a ich realizacja wymaga innych kompetencji. Argumenty za połączeniem nie są zbyt mocne, choć wiele krajów to zrobiło. Jest też obawa, że przyciąganie BIZ zostanie zepchnięte w dużej agencji na margines. O tym, że jest to obawa uzasadniona, świadczy Program Ekspansji Międzynarodowej Polskich Przedsiębiorstw. Na 41 slajdach jest tylko kilka zdań o promocji BIZ. Obsługa dużej inwestycji trwa miesiącami, obejmuje serie spotkań z inwestorem, działania koordynacyjne z samorządami i SSE, wizyty potencjalnych lokalizacji i rundy negocjacji, które nie zawsze kończą się powodzeniem. Inwestorów do obsługi są corocznie dziesiątki, a być może setki. Jeśli PAIiIZ zniknie w dużej agencji o innych priorytetach, czy nie wpłynie to na sprawność obsługi, od której często zależy ostateczna decyzja o podjęciu inwestycji? A obsługa to tylko jedna z funkcji agencji. Kilka lat temu przetoczyła się przez Polskę kontrowersja, dotycząca przedłużenia SSE. Odbiła się ujemnie na inwestycjach. Czy ogłaszając niejasną „modyfikację" stref, chcemy osiągnąć ten sam efekt? Czesi i Węgrzy zapewne zacierają ręce z zadowolenia, że Polska będzie miała przestój w promocji BIZ.

Nie łączyć z portfelowym

Trafna diagnoza i właściwa polityka wobec BIZ wymagają rozróżnienia rodzajów kapitału zagranicznego. Ich cechą wspólną jest napływ oszczędności zagranicznych. Ale na tym podobieństwo się kończy. Kapitał portfelowy tak szybko jak napłynął, może odpłynąć. Pożyczki zagraniczne trzeba spłacać włącznie z odsetkami, niezależnie od tego, czy cel, na który zostały przeznaczone, przyniesie zysk czy stratę. Kapitał w formie BIZ to fabryki, biura usług czy ośrodki B+R. Pozostaje w kraju na długo. Na jak długo, zależy również od kraju. Jego bieżąca obsługa to część zysku, transferowana za granicę. Ale zysk może być też reinwestowany na miejscu. To, czy będzie i ile będzie, również zależy od kraju. Nie można więc wrzucać do jednego worka kapitału portfelowego, pożyczek i BIZ, ponieważ są to różne kapitały, wymagające innej polityki.

Zbytnią zależność od kapitału zagranicznego ilustrują w SOD pasywa zagraniczne (2 bln zł) i 95 mld „trafiających do inwestorów zagranicznych", obie na bazie brutto. Na bazie netto byłyby o połowę mniejsze. Znaczną część pierwszej kwoty (45 proc.) stanowią długookresowe zobowiązania z tytułu BIZ, które nie wymagają bieżącej spłaty kapitału. Z 95 mld zł dochodem z BIZ jest 59 mld zł. Ale za granicę wywieziono tylko 35 mld zł, a 24 mld zainwestowano w Polsce. Jeśli ten transfer odniesiemy do wartości zainwestowanego kapitału, daje to 4-proc. stopę zwrotu. Nie jest to zwrot wygórowany za dostarczenie do Polski kapitału, technologii, nowoczesnych metod organizacji i zarządzania, marketingu i dostępu do rynków zagranicznych.

Polskie firmy zastępujące zagraniczne będą musiały ponieść te wszystkie koszty, a także ryzyko inwestycji, samodzielnie. Przy tym nie każda technologia jest do kupienia, a rynki produktów, które są przedmiotem wymiany wewnątrz KTN, nie są dostępne dla outsiderów. Jest wiele, coraz więcej dynamicznych prywatnych polskich firm, które dzięki przedsiębiorczości właścicieli i talentom pracowników są w stanie nie tylko ponieść te koszty i ryzyka, ale też podjąć ekspansję zagraniczną, stając się polskimi KTN. Ale ciągle chyba jest ich zbyt mało, żeby na masową skalę zastąpić inwestorów zagranicznych. Wielu z nich nie da się po prostu zastąpić. Poza tym w przypadku eksportu, gdzie firmy krajowe i zagraniczne na ogół ze sobą nie konkurują, można przyciągać zagraniczne, które eksportują prawie automatycznie, po niewysokim koszcie dla gospodarki, i wspomagać krajowe. Znowu nie ma potrzeby przeciwstawiania jednych i drugich.

Nie jest też prawdziwa teza, że „kapitał krajowy jest podstawą stabilności wszystkich gospodarek rozwiniętych i dynamiczny wzrost jego znaczenia stanowi priorytet". W 20 z 23 najwyżej rozwiniętych krajów znaczenie kapitału zagranicznego (a nie krajowego), mierzone relacją zasobu BIZ do PKB, systematycznie i silnie wzrastało w latach 1990–2015. Jeśli porównamy Polskę z tymi krajami pod względem poziomu uzależnienia od BIZ w 2015 r., okaże się, że 16 z nich jest bardziej „uzależnionych". Polska nie jest więc ewenementem uzależnienia od BIZ.

Potrzebny kapitał zagraniczny

Ale kluczowa kwestia jest inna. Z wypowiedzi rządowych i z SOD wynika, że należy opierać się na kapitale krajowym, ponieważ możliwości pozytywnego wkładu kapitału zagranicznego nie tylko się wyczerpały, ale stał się on barierą w przezwyciężaniu pułapki średniego dochodu i utrwala niekorzystną specjalizację Polski, opartą na niskich kosztach pracy. Równocześnie SOD słusznie uznaje, że kluczem do uniknięcia pułapki jest wzrost produktywności przedsiębiorstw. Tymczasem wydajność pracy mierzona wartością dodaną na jednego zatrudnionego jest w firmach zagranicznych (FZ) o prawie połowę wyższa niż w krajowych (FK), a w przemyśle przetwórczym o 80 proc. wyższa. Przewaga FZ występuje w prawie wszystkich branżach. Płace są wyższe w FZ od tych w FK o jedną trzecią, a od płac w prywatnych FK o 70 proc. Sektor FZ ma więc ciągle dużo do zaoferowania polskiej gospodarce. Przyciąganie nowych BIZ zwiększa liczbę przedsiębiorstw o wyższej produktywności i płacach niż krajowe i tym samym stanowi wkład w zmniejszanie dystansu dochodowego Polski do Zachodu. Tak było w przeszłości i może być nadal w przyszłości. Jeśli zaś idzie o już obecne filie KTN w Polsce, są one co prawda dużo bardziej wydajne niż firmy krajowe, ale znacznie mniej wydajne niż ich siostry w Niemczech czy we Francji. KTN mają wiedzę i środki pozwalające na tworzenie filii o różnych poziomach produktywności. Większość firm krajowych jest dopiero na początku tej drogi. Zadaniem polityki gospodarczej powinno więc być nie tylko wspieranie firm krajowych w zmniejszaniu luki produktywności, ale też dbałość o zatrzymanie FZ i zachęcanie ich do inwestycji modernizacyjnych, zbliżających nas krok po kroku do zachodnich standardów produktywności.

Podsumowując, kluczowym warunkiem dalszych korzyści z BIZ jest przejrzysta i przewidywalna polityka wobec tych inwestycji. SOD zapowiada „stworzenie (...) skoordynowanej i profesjonalnej obsługi inwestorów (...) z wykorzystaniem (...) instrumentów wsparcia", dopasowanych do celów rozwojowych. Ale zawarte w niej sprzeczne stwierdzenia na temat BIZ, przeciwstawianie kapitału zagranicznego i krajowego, brak jasności co do preferowanych branż i niepewność dotycząca SSE i PAIiIZ mogą podawać w wątpliwość wiarygodność i realność tych zamierzeń. Poza tym obsługa inwestorów i instrumenty wsparcia to tylko dwa elementy polityki wobec BIZ. Ponieważ SOD jest projektem do konsultacji, proponuję umieszczenie w nim oddzielnej sekcji dotyczącej polityki wobec BIZ. Polityka powinna być oparta na rzeczywistej diagnozie, zawierać jasną deklarację pozytywnej postawy rządu wobec BIZ oraz obejmować wszystkie ważne składniki, włączając w to zamiary względem repolonizacji banków i innych przedsiębiorstw, a także czytelne przesłanie o przedsiębiorstwach i branżach, które są poza zasięgiem inwestorów zagranicznych.

Zbigniew Zimny jest profesorem Akademii Vistula. Realizuje projekt o polityce wobec BIZ na podstawie grantu z NCN

Publicystyka