Budżet zadaniowy zwiększy przejrzystość

W Sejmie trwają prace nad rządowym projektem nowej ustawy o finansach publicznych.

Głównym problemem, jaki ma rozwiązać ustawa – jak wynika z jej uzasadnienia – jest lepsze dostosowanie polskich finansów do warunków wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Dostosowanie to następuje na dwóch poziomach. Pierwszy – to zapewnienie większej niż dotychczas przejrzystości, co powinno się przyczynić do lepszego wykorzystania możliwości stwarzanych przez członkostwo w Unii i utrwalenia występujących pozytywnych tendencji w gospodarce. Drugi poziom to zapewnienie lepszego gospodarowania środkami pochodzącymi z Unii i innych źródeł zagranicznych.

Do zapewnienia lepszej przejrzystości finansów publicznych z całą pewnością przyczyni się wprowadzenie planowania wieloletniego i tzw. budżetu zadaniowego.

[wyimek]Budżet zadaniowy powinien się przyczynić do zwiększenia efektywności wydatkowania środków publicznych [/wyimek]

Ale dla planowania wieloletniego ograniczeniem jest zmienność warunków ekonomicznych. Budżet zadaniowy powinien się przyczynić do zwiększenia efektywności wydatkowania środków publicznych dzięki ustaleniu mierników pozwalających na pomiar uzyskiwanych efektów. Trzeba jednak brać pod uwagę, że nie wszystkie finansowane zadania nadają się do kwantyfikacji, w innych ocena efektów nie może być ujmowana w okresach rocznych. Pominięcie tych ograniczeń może spowodować, że budżet zadaniowy zamiast pożytecznego – w ograniczonych ramach – instrumentu gospodarowania środkami publicznymi stanie się przedmiotem gry pozorów.

[srodtytul]Różne miary deficytu[/srodtytul]

W dążeniu do zapewnienia przejrzystości finansów w projekcie ustawy zauważyć można nader istotną lukę. Dotyczy to sposobu obliczania i prezentacji deficytu zarówno całego sektora finansów publicznych, jak i budżetu państwa. Obecna praktyka liczenia deficytu pozostaje w rażącej sprzeczności zarówno z przyjętą na świecie teorią finansów publicznych, jak i z obowiązującym w Unii Europejskim Systemem Rachunków Narodowych i Regionalnych ESA 95 oraz z zasadami przyjętymi przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy i OECD.

[wyimek]Znakomitym pomysłem jest wyodrębnienie budżetu środków europejskich mającego stanowić załącznik do ustawy budżetowej[/wyimek]

Choć polski rząd zobowiązany jest do przekazywania z tytułu udziału Polski w UE, MFW i OECD sprawozdań dotyczących stanu finansów z prawidłowo obliczonymi deficytami, odbywa się to poza ustawą o finansach i jej regulacjami. Natomiast na użytek krajowy publikowane są dane zupełnie inne. Tak więc deficyt łączny finansów publicznych obliczony według zasad ESA 95 wynosił w 2007 r. 23,2 mld zł, co odpowiadało 2 proc. PKB, a według obliczeń Ministerstwa Finansów była nadwyżka 993 mln zł (sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa). Trudno uznać taki stan rzeczy za odpowiadający zasadzie przejrzystości finansów, a projekt nowej ustawy problemu nie zauważa. Dlatego trzeba wyjaśnić, skąd się biorą tak znaczne różnice. Przyczyny są trzy:

1) różnice zakresowe pomiędzy sektorem finansów publicznych w rozumieniu polskiej ustawy o finansach publicznych a stanowiącym jego odpowiednik w ESA 95 sektorem general government;

2) odmienne traktowanie rekompensaty dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu ubytku składek odprowadzanych do OFE;

3) stosowanie w Polsce w budżecie kasowej metody ewidencji, a nie memoriałowej jak w ESA 95.

Projekt nowej ustawy o finansach publicznych zakłada usunięcie liczących się różnic zakresowych, gdyż wyłącza z zakresu sektora finansów publicznych jednostki badawczo-rozwojowe. Pozostałe różnice zakresowe są praktycznie bez znaczenia. Natomiast w zakresie pozostałych przyczyn rozbieżności projekt ustawy nie przynosi nic nowego. Można zrozumieć niepodejmowanie sprawy przejścia na ewidencję memoriałową, gdyż w polskich warunkach byłaby to wielka rewolucja (mogłaby przynieść więcej szkód niż korzyści), a wymiar finansowy byłby z punktu widzenia rachunku deficytu niewielki.

Jednakże sprawa traktowania rekompensaty dla FUS, stanowiąca główną przyczynę różnic w rachunku deficytu, powinna być w nowej ustawie prawidłowo rozwiązana, bo inaczej nie można mówić poważnie o przejrzystości finansów publicznych. Praprzyczyną osobliwego traktowania rekompensaty dla FUS jest zapis w ustawie z 25 czerwca 1997 r. o wykorzystywaniu wpływów z prywatyzacji części mienia Skarbu Państwa na cele związane z reformą systemu ubezpieczeń społecznych upoważniający do finansowania refundacji dla FUS ubytku składek z wpływów z prywatyzacji.

Z chwilą uchwalenia 26 listopada 1998 r. pierwszej ustawy o finansach publicznych ustawa o wykorzystaniu wpływów z prywatyzacji powinna zostać uznana na zasadzie lex posterior derogat priori (ustawa późniejsza uchyla wcześniejszą) za nieobowiązującą. I tak do 2003 r. było, gdyż refundacja następowała w ramach wydatków budżetu, a wpływy z prywatyzacji stanowiły źródło finansowania deficytu budżetowego powstajacego m.in. w związku z refundacją dla FUS.

Jednakże od 2004 r. wyłączono refundację z wydatków budżetu państwa i jej finansowanie następuje w ramach rachunku przychodów i rozchodów budżetu rzekomo z wpływów z prywatyzacji. To sytuacja groteskowa, bo wpływy z prywatyzacji pokrywają niewielką część refundacji. W tym roku mają wynieść, po potrąceniach na cele przewidziane w odrębnych ustawach, 1,1 mld zł, a refundacja 19,6 mld zł. Resztę trzeba pokryć emisją papierów skarbowych.

Refundacja finansowana emisją papierów skarbowych, tak samo jak finansowany jest deficyt budżetowy, stanowi z ekonomicznego punktu widzenia część deficytu i tak powinna być ujmowana i prezentowana opinii publicznej w kraju. Aspekt prezentacyjny jest o tyle istotny, iż opinia światowa informowana jest za pośrednictwem publikacji międzynarodowych instytucji ekonomicznych o prawdziwej wielkości polskiego deficytu, tzn. łącznie z refundacją, natomiast obywatele polscy w kraju uzyskują informacje niezupełnie ścisłe.

Różnica nie jest błaha: przyjęty w projekcie ustawy budżetowej na 2009 r. deficyt to 18,2 mld zł, ale gdyby doliczono do niego refundację ubytku składek dla FUS wzrósłby do 40,5 mld zł.

Dla uniknięcia tego rodzaju kamuflażu poziomu deficytu należałoby w projekcie nowej ustawy w art. 6 ust. 2 usunąć punkt 4 brzmiący: „płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowania są przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa lub majątku jednostek samorządu terytorialnego“, gdyż stanowi on podstawę prawną dla takiej praktyki.

[srodtytul]Likwidacja zakładów budżetowych[/srodtytul]

Inną sprawą budzącą wątpliwości w projekcie ustawy jest przesunięcie artykułu definiującego potrzeby pożyczkowe budżetu państwa z działu I „Przepisy ogólne“ do działu II „Państwowy dług publiczny“, co oznacza degradację tej niezwykle ważnej kategorii ekonomicznej. Trudno uznać za fortunne zmiany w definicji potrzeb pożyczkowych – zastąpienie wyszczególnienia pozostałych poza deficytem źródeł kreujących potrzeby pożyczkowe ogólnym stwierdzeniem „sfinansowanie rozchodów“, co czyni definicję potrzeb pożyczkowych mniej jasną. Słuszne jest dodanie, iż do potrzeb pożyczkowych zalicza się sfinansowanie deficytu budżetu środków europejskich.

Według projektu zlikwidowane mają być zakłady budżetowe na szczeblu centralnym (pozostają w samorządzie) i gospodarstwa pomocnicze, co budzi mieszane uczucia, gdyż były to instytucje pożyteczne, choć skala ich wykorzystywania przekroczyła rozsądne granice. Zastąpienie zakładów budżetowych, tam gdzie jest to uzasadnione, agencjami wykonawczymi to pomysł dobry. Gorzej jest z instytucjami gospodarki budżetowej, które w uzasadnionych przypadkach zastąpią gospodarstwa pomocnicze; sugestia w tym zakresie znajduje się w uzasadnieniu projektu ustawy, gdzie mówi się o takim przekształceniu np. gospodarstw pomocniczych przy ochotniczych hufcach pracy. Wątpliwości budzi jednak pompatyczność proponowanej nazwy „instytucja gospodarki budżetowej“ oraz nadanie osobowości prawnej.