Zajęcie pasa drogowego: zarządca drogi nie zawsze odmówi zezwolenia

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 czerwca 2011 roku (sygn. akt VI SA/Wa 799/11) wskazał, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego leży w sferze uznania administracyjnego. Organ administracji zanim podejmie w takiej sytuacji rozstrzygnięcie i zadecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, aby uniknąć zarzutu dowolności, obowiązany jest wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy w kontekście zastosowanego przepisu prawa, a następnie wykazać, jakie powody przeważyły za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. Szczególna istota decyzji uznaniowych polega bowiem na starannym przedstawieniu branych pod uwagę przesłanek. Przy tym przesłanki, którymi kierował się organ, muszą być zindywidualizowane.

Zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1 kpa. przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona określonego podmiotu oraz jego konkretnych praw i obowiązków.

Jakie ograniczenia

Pasem drogowym, zgodnie z art. 4 pkt 1) ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (dalej: „udp") jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z art. 39 ust. 1 udp w pasie drogowym zabrania się dokonywania czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się:

- lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

- umieszczania reklam:

• imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego,

• poza obszarem zabudowanym, z wyłączeniem parkingów i miejsc obsługi podróżnych.

Z powyższego wynika, iż możliwości zagospodarowania przestrzeni pasa drogowego są bardzo ograniczone. W jej obszarze mogą być właściwe zlokalizowane jedynie obiekty i/lub urządzenia służące prawidłowemu funkcjonowaniu gospodarki drogowej oraz zapewniające właściwą obsługę ruchu. W większości polskich miast można jednak w pasie drogowym spotkać różnego rodzaju obiekty budowlane i/lub urządzenia niezwiązane bezpośrednio z potrzebami ruchu drogowego, takie jak pawilony handlowo-usługowe, kioski, tzw. budki z jedzeniem, ogródki restauracyjne czy reklamy. Nie budzi bowiem wątpliwości to, iż przestrzeń pasa drogowego jest bardzo atrakcyjna dla potencjalnych inwestorów. Obszar ten jest przecież najbardziej uczęszczanym miejscem publicznym. W jego obrębie codziennie odbywa się wzmożony ruch samochodowy, rowerowy i pieszy. Jest to zatem teren mający ogromny potencjał handlowy i marketingowy.

Możliwość także takiego wykorzystywania terenu pasa drogowego dostrzegł sam ustawodawca. W art. 39 ust. 3 udp, wychodząc niejako naprzeciw oczekiwaniom społecznym, dopuścił w tzw. szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość lokalizowania w pasie drogowym obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym również reklam. W art. 40 ust. 1 i 2 udp uregulował zaś kwestię zajęcia pasa drogowego przez obiekty lub urządzenia co do których zarządca wyraził zgodę na ich lokalizację w tym obszarze.

Dwie decyzje administracyjne

W świetle powyższego legalne umieszczenie w pasie drogowym obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć administracyjnych właściwego zarządcy drogi: 1) decyzji lokalizacyjnej (art. 39 ust. 3 udp) i równocześnie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i 2 udp).

Decyzję lokalizacyjną inwestor uzyskuje tylko raz. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ma charakter terminowy, tzn. wydawana jest na określony czas. Jeśli inwestor planuje, aby obiekt lub urządzenie niezwiązane z gospodarką drogową nadal były zlokalizowane w pasie drogowym, musi uzyskać kolejną decyzję administracyjną obejmującą dalszy okres. Nowa decyzja wydawana będzie w oparciu o dyspozycję art. 40 ust. 1 i 2 udp w zw. z art. 39 ust. 3 udp.

Wydawać by się zatem mogło, iż zaproponowane przez ustawodawcę rozwiązanie jest proste i nieskomplikowane. Na terenie całej Polski w pobliżu dróg da się bowiem zauważyć dużą liczbę obiektów handlowych i usługowych, a także reklam. Nic jednak bardziej mylnego.

Szczególnie uzasadniony przypadek

W praktyce uzyskanie decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pod obiekt lub urządzenie (w tym najczęściej reklamę) niezwiązane z gospodarką drogową nastręcza inwestorom wielu trudności. Powodem takiego stanu rzeczy jest posłużenie się przez ustawodawcę w art. 39 ust. 3 udp pojęciem nieostrym – szczególnie uzasadnionym przypadkiem. To sprawia, że decyzja lokalizacyjna, a później także decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, nabiera cech uznaniowości. Oznacza to zatem właściwie pełną swobodę organu przy jej wydawaniu. Jak inwestor może się bronić przed taką dowolnością w działaniach organu? Z pomocą przychodzi mu orzecznictwo sądów administracyjnych.

W pierwszej kolejności na uwagę zasługuje wyrok WSA w Łodzi z 26 stycznia 2011 roku (sygn. akt III SA/Łd 623/10). W wyroku tym sąd wskazał, iż mimo że występujący w art. 39 ust. 3 udp zwrot lingwistyczny „szczególnie uzasadniony przypadek" jest pojęciem niedookreślonym, to rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie nie może być dowolne, tzn. przekroczyć granic uznania administracyjnego. Zdaniem składu orzekającego użycie przez ustawodawcę w treści normy pojęć nieostrych zobowiązuje jednak organ decyzyjny do ustalenia ich znaczenia przy uwzględnieniu pozaprawnych systemów normatywnych.

Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Łodzi, iż to, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, należy badać, mając na względzie zwroty użyte w ust. 1 art. 39 udp. Norma ta wyraża zakaz podejmowania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności grożących niszczeniem lub uszkodzeniem drogi i jej urządzeń albo zmniejszeniem jej trwałości oraz zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Istota odstępstwa od zawartych w art. 39 ust. 3 udp zakazów polega zatem na dopuszczeniu umieszczenia w oznaczonym miejscu pasa drogowego obiektu lub urządzenia niepowodującego niebezpieczeństw dla elementów składowych drogi oraz dla ruchu drogowego.

Zezwolenie na lokalizowanie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym nie oznacza, że ustawodawca pozwala wyrażać organom zgodę na przeprowadzanie czynności zakazanych przez art. 39 ust. 1. Rolą organu jest sprawdzenie, czy w pasie drogowym można znaleźć takie miejsce na lokalizację, które nie koliduje z wartościami chronionymi przez ust. 1 art. 39 udp. Jeżeli zatem cechy obiektu budowlanego lub urządzenia, jak również projektowane przez wnioskodawcę położenie w pasie drogowym pozwalają na ich bezpieczne wkomponowanie w środowisko drogowe, będzie można uznać, że wystąpiły okoliczności kwalifikowane przez art. 39 ust. 3 jako „szczególnie uzasadniony przypadek" („Ustawa o drogach publicznych. Komentarz", W. Maciejko, P. Zaborniak, Wyd. LexisNewxis, Wydanie I, Warszawa 2010, str. 464–465).

W takim przypadku organ administracyjny nie może odmówić zezwolenia na lokalizację lub dalsze zajęcie pasa drogowego. WSA w Łodzi podkreślił jednocześnie, iż zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego lub substancji drogowej przez określony obiekt lub urządzenie (w tym również reklamę) musi być realne, a nie wynikające jedynie z subiektywnego przekonania organu. Takie rozumowanie ma zapobiec całkowitej dowolności organu przy wydawaniu tego rodzaju decyzji.

Brak zagrożenia

Składy orzekające WSA w Warszawie mają podobne zdanie co sędziowie WSA w Łodzi. I tak WSA w Warszawie w wyroku z 20 marca 2009 roku (sygn. akt VI SA/Wa 2577/08) wyjaśnił, iż przez „szczególnie uzasadnione przypadki" należy rozumieć takie sytuacje, w których umieszczenie obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, na przykład z prawem miejscowy w zakresie w jakim reguluje ono przeznaczenie terenów objętych pasem drogowym.

W wyroku z 11 kwietnia 2006 roku (sygn. akt VI SA/Wa 251/06) WSA w Warszawie wyjaśnił dodatkowo, iż potwierdzeniem słuszności takiego właśnie pojmowania „szczególnie uzasadnionych przypadków" jest wprost treść art. 38 ust. 1 udp. Zgodnie z tym przepisem, obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu istniejące w pasie drogowym, tj. zlokalizowane przed powstaniem pasa drogowego, a następnie nim objęte (np. w skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego), należy pozostawić w dotychczasowym stanie, jeśli nie powodują one zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi.

Dalsza lokalizacja tych obiektów w pasie drogowym uzależniona jest jedynie od spełniania warunku braku zagrożenia dla gospodarki drogowej i jej prawidłowego zarządzania, co pozostaje w zgodzie z zasadą ochrony praw nabytych. W pełni logiczne jest zatem stosowanie powyższych kryteriów także przy wyrażaniu przez właściwe organy administracyjne zgody na planowaną w przyszłości lokalizację w pasie drogowym obiektów lub urządzeń niezwiązanych bezpośrednio z gospodarką drogową. W praktyce rzadko jednak tak się dzieje. Niestety organy administracyjne wydają decyzje odmowne, całkowicie ignorując powyższe warunki i przekraczając w ten sposób granice uznania administracyjnego.

W tym miejscu na uwagę zasługuje także to, iż zgodnie z wyrokiem NSA z 13 stycznia 2009 roku (sygn. akt II GSK 580/08) ciężar udowodnienia, że zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 udp kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie spoczywa w całości tylko na wnioskodawcy. Organy administracyjne bardzo często jednak o tym zapominają, naruszając w ten sposób zasadę prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i 77 § 1 kpa). Jak słusznie wskazał NSA w udp brak jest przepisu szczególnego określającego inaczej rozkład ciężaru dowodu. W ocenie NSA ewentualność stosowania analogii do zasad stosowanych w ramach prawa cywilnego materialnego i procesowego nie znajduje żadnego uzasadnienia (por. wyrok z 21 października 2008 roku, sygn. akt II GSK 397/08).

Katarzyna Haligowska-Gaj, adwokat

podstawa prawna: ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz 460 ze zm.)

Skutki nielegalnego zajęcia

Inwestor musi mieć także świadomość tego, iż w sytuacji zajęcia przez niego pasa drogowego:

- bez zezwolenia zarządcy drogi,

- z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

- o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi