Mariusz Muszyński: Nadrzędność konstytucji nad prawem UE

Nie jest prawdą, że zasada pierwszeństwa prawa UE ma charakter bezwzględny. Wszystkich zwolenników chodzenia na skróty i poszukiwania unijnej legitymacji dla rozprawienia się z nieakceptowanym przez nich, krajowym ustawodawstwem muszę zasmucić. Normy unijne mają granicę swego oddziaływania na polski porządek prawny. Jest nią Konstytucja RP.

Normy unijne w polskim systemie

Konstytucja RP w żadnym ze swoich przepisów nie wymienia z nazwy prawa UE. Nie znaczy to jednak, że jest nieznane czy obojętne ustrojodawcy. Jego miejsce określają przecież – choć pośrednio – konstytucyjne zasady ogólne, przepisy o źródłach prawa, jak i te dotyczące kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

Fundamentalne znaczenie w tej kwestii ma zasada nadrzędności konstytucji. Wynika ona zarówno z treści preambuły do Konstytucji RP, jak i z jej art. 8 ust. 1. Preambuła wskazuje, że Konstytucję RP ustanawia się jako „prawa podstawowe dla państwa". Z kolei w art. 8 ust. 1 ustrojodawca wyraźnie stwierdza, że: „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej".

Konsekwencją zasady nadrzędności jest wyjątkowy charakter Konstytucji RP w systemie prawa obowiązującego na terytorium Polski. Można go zdefiniować w formule następujących wymogów: (1) to konstytucja wyznacza system źródeł prawa państwa, określając przy tym ich zakres przedmiotowy oraz charakter, w tym relacje między poszczególnymi źródłami prawa; (2) to konstytucja jest aktem nadrzędnym w stosunku do wszystkich aktów prawnych w państwie, wskutek czego wszystkie akty stanowienia i stosowania prawa powinny być z nią zgodne.

Ten ostatni wymóg oznacza: (1) zakaz wydawania aktów prawnych sprzecznych z konstytucją; (2) nakaz wydawania aktów prawnych rozwijających przepisy konstytucyjne; (3) nakaz przysięgi na wierności konstytucji składanej przez piastunów naczelnych organów państwowych. Najwyższa moc prawna konstytucji jest ściśle związana z suwerennością państwa, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 32/09.

Czytaj także:

Mariusz Muszyński: Przełamywanie zasady pierwszeństwa prawa UE

Członkostwo Polski w UE

Z kolei skutkiem członkostwa Polski w UE jest włączenie całego prawa unijnego do systemu prawa obowiązującego w Polsce. Z konstytucji wynika, że unijne prawo pierwotne ma rangę umowy międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Z kolei miejsce prawa pochodnego w systemie źródeł prawa RP określa art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten jest związany z rozwiązywaniem kolizji w procesie stosowania prawa. Nie rozstrzyga on jednak wszystkich problemów dotyczących pozycji prawa unijnego w polskim systemie prawnym.

Oznacza to, że przez akt przystąpienia do UE prawo unijne w całości zostało objęte zasadą nadrzędności Konstytucji RP, choć należy przyznać, że pewną niejednoznaczność wprowadza do porządku konstytucyjnego wypracowana w UE (znana powszechnie, choć najczęściej błędnie rozumiana) koncepcja pierwszeństwa prawa unijnego.

Włączenie prawa Unii Europejskiej do polskiego systemu prawnego powoduje konieczność określenia jego miejsca w tym systemie. Pośrednio w tym zakresie znaczenie ma art. 9 Konstytucji RP zobowiązujący Rzeczpospolitą do przestrzegania wiążącego ją prawa międzynarodowego. Jego konsekwencją jest uznanie przez ustrojodawcę, że system prawa obowiązujący na terytorium RP ma charakter wieloskładnikowy. Nie oznacza to jednak dopuszczalności pozostawienia niektórych aktów prawnych poza przewidzianą w konstytucji kontrolą organów krajowych, zwłaszcza gdy wyznaczają one status prawny obywatela i mogą być podstawą przyznawania mu określonych uprawnień albo nakładania na niego obowiązków.

Pierwszeństwo a nadrzędność

W doktrynie podnosi się problem relacji Konstytucji RP i prawa UE. Sygnalizowane wątpliwości są związane z jednej strony ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości UE, który uznaje pierwszeństwo prawa unijnego nad konstytucjami państw członkowskich Unii, a z drugiej strony ze zróżnicowanymi stanowiskami sądów konstytucyjnych, co do możliwości uznania pierwszeństwa prawa UE nad prawem krajowym.

W prawie polskim potencjalne kolizje stosowania między prawem unijnym a prawem krajowym rozstrzyga art. 91 ust. 2 konstytucji, w odniesieniu do prawa pierwotnego, a art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w odniesieniu do prawa pochodnego. Zgodnie z art. 91 ust. 2 konstytucji, „Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową". A contrario, pierwszeństwo takiego aktu nie dotyczy kolizji z Konstytucją RP.

Artykuł 91 ust. 3 konstytucji mówi z kolei, że prawo stanowione przez organizację międzynarodową jest nie tylko stosowane bezpośrednio, ale też ma pierwszeństwo, gdy zachodzi kolizja z ustawami. Reguła ta ma jednak swoje trzy treściowe ograniczenia, ponieważ: (1) działa pod warunkiem, że reguła pierwszeństwa jest umocowana w umowie statuującej taką organizację, którą Polska musi związać się w drodze ratyfikacji; (2) pierwszeństwo ma konstytucyjnie ograniczony zasięg, bo dotyczy tylko ustaw, a więc wyłącznie jednego z aktów z katalogu źródeł prawa (i to aktu podkonstytucyjnego); (3) można ją aplikować do norm stworzonych przez taką organizację, które dają się stosować w krajowym porządku prawnym bezpośrednio, czyli nie dotyczy norm wymagających krajowej transpozycji.

Tu warto nadmienić, że zasada pierwszeństwa prawa UE nie jest umocowana wprost w traktatach unijnych. Pochodzi ona tylko z orzecznictwa TSUE. W 1997 r. zawarto wprawdzie w protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności zapis, że stosowanie go „(...) nie narusza zasad ustanowionych przez Trybunał Sprawiedliwości w odniesieniu do relacji pomiędzy prawem wspólnotowym a krajowym". Nie spełnia to jednak formalnego wymogu z art. 91 ust. 3 konstytucji.

Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego

Wątpliwości odnoszące się do relacji między prawem krajowym, w tym Konstytucją RP, a prawem unijnym, rozwiązał jednoznacznie TK, który wyraźnie stwierdził, że: „Art. 8 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie gwarantuje postanowieniom Konstytucji RP status «najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej»"(K 18/04, K 32/09, SK 45/09). Oznacza to, że Konstytucja RP zachowuje nadrzędność i pierwszeństwo wobec wszystkich aktów prawnych obowiązujących w polskim porządku konstytucyjnym, w tym także wobec aktów prawa unijnego. Trybunał stwierdził też, że zasada pierwszeństwa prawa unijnego w stosunku do prawa krajowego nie determinuje ostatecznych decyzji podejmowanych przez suwerenne państwa członkowskie w warunkach hipotetycznej kolizji pomiędzy unijnym porządkiem prawnym a regulacją konstytucyjną. W polskim systemie prawnym takie decyzje powinny zawsze uwzględniać treść art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.

Wniosek jest prosty. Skoro jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawnego jest zasada nadrzędności konstytucji, to w polskim systemie prawnym nie mogą istnieć akty normatywne (niezależnie od tego, kto je stanowi), które są z tą konstytucją sprzeczne. Dotyczy to również aktów, które nie są tworzone przez polskie organy władzy publicznej wyposażone w kompetencje prawodawcze. Mogą one być skuteczne w Polsce tylko dzięki stosownemu otwarciu polskiego systemu prawnego przez przepisy konstytucji i tylko w jej granicach.

Takie rozumienie potwierdza art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, który przewiduje, że „Przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że konstytucja stanowi inaczej". To pokazuje, że art. 8 tworzy nie tylko zasadę nadrzędności obowiązywania, ale też stosowania konstytucji. Puenta na dzisiaj jest więc jasna. Nawet jeśli prawo UE pozwala na działanie w określonej sprawie, i tak należy patrzeć na to przez pryzmat konstytucji. Zgodnie z jej art. 7 organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeśli więc korzystanie z uprawnienia wynikającego z prawa UE zderza się z normami czy wartościami wynikającymi z Konstytucji RP, organ polski nie może z niego skorzystać. Jeśli to zrobi, złamie konstytucję.