Tomasz Grzegorz Grosse: Zwiększa się władza Paryża i Berlina

Propozycja francusko-niemiecka dotycząca Europejskiego Funduszu Odbudowy wywołała dyskusję o momencie Hamiltonowskim w Unii, który toruje drogę do federacji. Niemniej wyniki lipcowego szczytu UE wskazują na to, że tendencje federalne są mitygowane przez nawrót międzyrządowości. Po raz kolejny okazało się, że ustrój Unii jest hybrydowy. Nie zyskują na znaczeniu instytucje wspólnotowe, np. Komisja Europejska (KE) lub Parlament Europejski. Raczej utwierdza się dominacja Niemiec, Francji i podziały między grupami państw.

Czynnikiem federacyjnym jest wspólne zaciąganie długu przez państwa członkowskie. Wprawdzie już wcześniej KE w imieniu rządów narodowych zaciągała dług na rynkach finansowych, ale teraz zgodzono się na niespotykaną skalę 750 mld euro. Warto jednak pamiętać, że fundusz odbudowy jest instrumentem jednorazowym i w przyszłości państwa będą musiały wyrazić jednomyślną zgodę na dalsze pożyczki. Ponadto koncepcja ograniczonego funduszu miała blokować instytucję euroobligacji, która permanentnie miała wspierać słabsze państwa strefy euro, a tym samym torować drogę do niechcianej w Niemczech i innych państwach z północy unii transferowej. To ogranicza możliwości pogłębiania federalizmu fiskalnego w Unii.

Kolejnym czynnikiem na tej drodze są podatki europejskie. Nieprzypadkowo ich zwolennikiem jest liberalno-lewicowa część eurodeputowanych, która popiera ideę pogłębiania federacji. Na szczycie rządy zgodziły się tylko na podatek od plastiku, który nie został poddany recyklingowi. W konkluzjach ze szczytu pojawiły się też informacje o kolejnych podatkach, które mogą zostać wprowadzone w przyszłości. Ale taką decyzję będą musiały zatwierdzić jednomyślnie państwa członkowskie.

Spektakularny sukces

Szczyt Rady Europejskiej (RE) potwierdził przywództwo Niemiec i Francji oraz ich przewagę nad pozostałymi państwami. To one były inicjatorami pomysłu powołania funduszu odbudowy i powiązania go z wieloletnimi ramami finansowymi. W czasie szczytu Macron i Merkel byli architektami porozumienia, niekiedy ważniejszymi niż szef RE. Kusili niezadowolonych koncesjami finansowymi albo specjalnie dedykowanymi funduszami (np. rezerwa dostosowawcza dotycząca brexitu, z której skorzysta głównie Irlandia).

Trudno odmówić Paryżowi i Berlinowi zwycięstwa. Niemcy odnotowały pierwszy znaczący sukces u progu swojej prezydencji w UE. Odniosły też korzyści finansowe. Podstawową linią argumentacji była potrzeba uwzględnienia efektów pandemii, co miało ograniczyć kryteria historyczne podziału funduszu odbudowy odnoszące się do populacji, PKB na mieszkańca oraz stopy bezrobocia. Chodziło o uwzględnienie złej sytuacji na południu Europy. To dlatego w propozycjach KE sprzed szczytu głównymi beneficjentami grantów z tego funduszu były Włochy i Hiszpania, ale dzięki kryteriom historycznym również Polska. Według analizy think tanku Bruegel w czasie szczytu Włochy i Hiszpania pozostały największymi beneficjentami, choć w stosunku do wcześniejszych propozycji KE straciły. W podobnej sytuacji znalazły się niemal wszystkie inne państwa UE, w największym stopniu Polska (mniej o 11,4  mld euro). Tymczasem granty zyskały Niemcy (20,4 mld euro) i Francja (12,4 mld euro), zwłaszcza w ramach Europejskiego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.

Trudno mówić o federalizmie w Europie, skoro główny instrument fiskalny UE (wieloletnie ramy finansowe) został zmniejszony w stosunku do poprzedniej siedmiolatki. Zmniejszono również kwoty przeznaczone na politykę spójności i politykę rolną, mierzone w cenach stałych. Wprawdzie te wydatki w najbliższej perspektywie będzie kompensował fundusz odbudowy, ale to instrument jednorazowy. Obawiam się, że w kolejnych negocjacjach podstawą dla dyskusji będą zmniejszone ramy finansowe przyjęte na ostatnim szczycie. Co więcej, mogą być zredukowane przez konieczność spłaty funduszu odbudowy, który powinien być zwrócony wierzycielom do 2058 r. Niewykluczone, że Polska będzie wtedy traktowana jako płatnik netto, a nie jak dotychczas beneficjent funduszy europejskich. Podsumowując, należy oczekiwać raczej „zwijania się" budżetu wieloletniego UE, co oznacza ograniczenie dla rozwoju integracji.

W przeciwieństwie do poprzedniego kryzysu nie wprowadzono nowych instytucji mających ratować unię walutową. Zamiast tego powołano tymczasowy i jednorazowy fundusz, ściśle kontrolowany przez państwa członkowskie. KE przestała być główną instytucją kontrolującą wydatki tego funduszu, a ciężar nadzorowania programów reform wprowadzanych przez państwa otrzymujące pomoc finansową UE przejmują instytucje międzyrządowe. Najpierw Rada UE będzie decydować większością kwalifikowaną, a gdyby jakieś państwo miało wątpliwości, to Rada Europejska (przywódcy państw) powinna rozstrzygnąć te kwestie w drodze konsensusu.

Państwa członkowskie będą decydować także w innej sprawie warunkującej otrzymanie funduszy unijnych. Na szczycie przyjęto, że kryterium będzie respektowanie praworządności i innych wartości wymienionych w art. 2 traktatu o UE.

Oba typy warunkowości wzmocnią rolę międzyrządowości i osłabią znaczenie Komisji i Parlamentu Europejskiego. To utrudnia federalizację. Jednocześnie niesie ryzyko sporów między państwami w Unii, zwłaszcza na linii północ–południe i wschód–zachód.

Ręczne sterowanie

Głosowania w Radzie są często upolitycznione, oznacza to, że obok procedowanej kwestii pojawiają się inne wątki negocjacyjne, które mogą być przedmiotem przetargu politycznego. Pozostałe państwa będą nie tylko ingerować w wewnętrzne reformy, poza kompetencją UE, ale również wywierać presję na korzystne dla nich załatwienie spraw negocjowanych w Brukseli.

Sposobem zarządzania kolejnymi europejskimi kryzysami nie jest konsekwentna federalizacja. Trudno dostrzec takie postępy integracji w sferze demokratycznej. Zwiększa się natomiast władza Paryża i Berlina, które wykorzystują instrumenty finansowe i prawne UE do oddziaływania na inne państwa. Widać rosnącą nieufność między państwami członkowskimi i do instytucji wspólnotowych. Skutkuje to skłonnością do „ręcznego sterowania" działaniami antykryzysowymi w instytucjach międzyrządowych, co ogranicza efektywność Unii i może być źródłem kolejnych konfliktów.